Serija Nove ekonomije: Nezavisne kontrolne institucije – Narodna banka Srbije

U zagrljaju vlasti

  • Broj 57, januar 2019.

  • Miloš Obradović

  • 0

Od 2000. godine nijedna zemlja nije promenila toliko guvernera centralne banke kao Srbija. Zato se opravdano može dovesti u pitanje stvarna nezavisnost najvažnije
finansijske institucije u zemlji od vladajućih političkih partija

Naftni šokovi i krize sedamdesetih i početkom osamdesetih godina prošlog veka proizveli su visoku inflaciju čak i u razvijenim zemljama. U brojnim istraživanjima ekonomisti su došli do zaključka da veća nezavisnost centralnih banaka dovodi do niže inflacije. Tokom devedesetih godina centralne banke osvajaju nezavisnost od vlada, odnosno političara, da bi uskoro to postala norma za uspešne centralne banke.

Centralna banka postaje jedna od najvažnijih, ako ne i najvažnija institucija u tržišnim ekonomijama, posebno ukoliko osim vođenja monetarne politike ima zadatak i da reguliše i nadgleda finansijski sektor. I dok je bauk inflacije kružio svetom centralne banke su bivale sve moćnije, a centralni bankari sve ugledniji, sve do svetske finansijske krize nakon koje je u globalnoj javnosti pokrenuta diskusija da li tako važne i moćne institucije treba da budu toliko samostalne i van kontrole Vlade.
U vreme istorijski niskih kamatnih stopa centralne banke razvijenih zemalja se više ne bore protiv inflacije, već kako izvući privrede iz deflacije. U takvim uslovima ni nezavisnost centralnih banaka više se ne čini toliko važnom. O tome, na primer, svedoče izjave američkog predsednika Donalda Trampa koji oštro napada najmoćniju centralnu banku na svetu FED zašto koči privredni rast SAD-a podizanjem kamatnih stopa.

Međutim, kako objašnjava Dejan Šoškić, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu i guverner Narodne banke Srbije od 2010. do 2012. godine, a prethodno predsednik Saveta guvernera NBS, razloga da se centralna banka drži van dometa Vlade i te kako ima. Decenijama pre osvajanja nezavisnosti, centralne banke su više bile deo ministarstva finansija, odnosno pod direktnom kontrolom političara.

"U velikom broju slučajeva širom sveta (uključujući i Jugoslaviju) u većoj ili manjoj meri centralne banke su dovođene u situaciju da proizvodnjom novca bez pokrića kratkoročno podmiruju fiskalne deficite (tzv. monetizacija javnog duga). Time su centralne banke pod diktatom političara proizvodile inflaciju, inflaciona očekivanja, inflacioni porez, ali su inflacijom i destabilizovale poslovanje i transakcije u realnom i finansijskom sektoru uz srednjoročni i dugoročni pad realnih investicija, ekonomske aktivnosti i zaposlenosti", objašnjava Šoškić za Novu ekonomiju.

Kako kaže, došlo se do zaključka da je potrebna i institucionalna nezavisnost, da centralna banka samostalno odlučuje i da kreira sopstvene, nezavisne prihode, ali i personalna nezavisnost rukovodstva centralne banke u odnosu na vladu i političke partije. Shvatilo se da je važno da rukovodstvo centralne banke bude što više nezavisno od političkih partija i od političkih procesa da bi odluke koje donosi centralna banka bile pre svega u interesu države i građana, a ne pojedinih političkih partija ili drugih interesnih grupa.

„Dakle rukovodstvo centralne banke treba da bude lojalno instituciji i interesima
građana, a ne političkim partijama i vladi", ističe on.

Konflikt ciljeva vlasti i centralne banke

Osnovna opasnost od političke kontrole centralne banke je zloupotreba njene monopolske moći da kreira novac. Pored pokrića deficita štampanjem para, opasnost su i pritisci u pravcu kanalisanja novog novca ka preduzećima koja su u vezi sa političkim strukturama i sa njima povezanim interesnim grupama.

"Ako je centralna banka istovremeno, uz kreatora novog novca i supervizor nad pojedinim finansijskim institucijama, mogući su i pritisci u pravcu diskriminatorne supervizije nad finansijskim institucijama, tj. privilegovanog tretmana pojedinih institucija koje imaju podršku političkih i drugih interesnih struktura. Sve ove i neke druge moguće uzurpacije centralne banke, ukazuju na potrebu njene što je moguće veće odvojenosti od političkih uticaja i njene što je moguće veće nezavisnosti”, kategoričan je Šoškić.

Glavni razlog eventualnog konflikta između centralne banke i Vlade, odnosno ministarstva finansija leži u različitim horizontima delovanja. Vlade imaju ciljeve koji dobacuju najdalje do kraja mandata koji u najboljem slučaju traju četiri godine, a u slučaju prevremenih izbora i kraće. Ovo posebno važi za Srbiju kojom upravlja četvrta Vlada u poslednjih šest godina, a od 2000. godine je promenila 10 Vlada.

Kako objašnjava Šoškić, sa takvim vremenskim horizontom njihovih ciljeva, Vlade imaju prirodnu sklonost ka rešenjima koje imaju kratkoročne pozitivne rezultate i koje mogu da poprave izborne šanse u narednom političkom ciklusu.
Centralne banke, s druge strane, imaju dugoročnije ciljeve cenovne i finansijske stabilnosti radi stvaranje uslova za više održive stope privrednog rasta. Monetarna politika koju sprovode centralne banke, po pravilu, ima odloženo dejstvo i bazira se na preciznom predviđanju kretanja inflacije i privredne aktivnosti i blagovremenom postavljanju pravilnog seta instrumenata monetarne politike koji vodi ka ostvarenju srednjoročnog i dugoročnog cilja stabilno niske inflacije, uz održavanje finansijske stabilnosti. Otuda, kratkoročnost ciljeva Vlada i dugoročnost ciljeva centralnih banaka može dolaziti u konflikt.

Zavisne centralne banke, koje direktno zavise od dnevne politike (kao što je slučaj sa centralnim bankama koje nemaju nezavisne izvore finansiranja, gde Vlada ili parlament mogu jednostavno smenjivati rukovodstvo nezavisno od ispunjenja zakonom postavljenih ciljeva centralne banke ili gde je rukovodstvo centralne banke istovremeno iz redova funkcionera partija na vlasti), po pravilu, nemaju mogućnost odupiranja zahtevima za ispunjenje kratkoričnih ciljeva na štetu dugoročnih ciljeva cenovne i finansijske stabilnosti i održavanja i rasta kredibiliteta same centralne banke. I iz ovoga se ponovo može uočiti važnost insistiranja na institucionalnoj i personalnoj nezavisnosti centralne banke”, napominje on.

Na papiru NBS nezavisna

Formalno, Narodna banka Srbije ima sva četira vida nezavisnosti, funkcionalnu, institucionalnu, personalnu i finansijsku nezavisnost. Garantuju joj to i Ustavi Srbije i Zakon o NBS.

Ipak, stvarna nezavisnost je nešto drugo. U teoriji ustanovljeno je da što duže traje mandat jednog guvernera to je veća nezavisnost centralne banke. Narodnu banku Srbije od osnivanja 1884. godine nije krasila ova osobina, ne računajući izuzetke poput Đorđa Vajferta koji je na mestu guvernera proveo 26 godina. Kako je bilo pre sto godina tako je i u 21. veku.

Od 2000. godine na čelu Narodne banke Jugoslavije, pa Srbije promenilo se sedam guvernera, od Dušana Vlatkovića 2000. do Jorgovanke Tabaković danas. Osim
Radovana Jelašića i Tabakovićeve niko nije izgurao ceo mandat od šest godina.
Jelašić je na početku drugog mandata dao ostavku iz nikada objašnjenih ličnih razloga, dok aktuelnom guverneru teče drugi mandat.

I mada je nezavisnost bila propisana Ustavom i zakonom ipak dovoljno je pogledati kada i kako su guverneri smenjivani da bi se video politički uticaj. Recimo prvi postpetooktobarski guverner Mlađan Dinkić je ostao bez funkcije nakon dve godine i sedam meseci kada je donet Zakon o NBS i kada je ugašena SR Jugoslavija, a formirana Srbija i Crna Gora.

Nakon njega došla je Kori Udovički koja je na tom mestu „potrajala" svega sedam meseci, ali i njen sam izbor i čuveno "glasanje iz Bodruma” je obeležilo mandat i bilo i samo uzrok njene smene. 

Nakon Udovički na guvernersko mesto je 2004. godine seo Radovan Jelašić i to u okviru koalicionog dogovora po kome je Narodna banka Srbije pripala G17 plus. On je preživeo "aferu kofer” kada je viceguverner Dejan Simić, kasnije pravosnažno oslobođen, uhvaćen sa koferom sa 100.000 evra u svom stanu koji je doneo funkcioner SPS-a Vladimir Zagrađanin (takođe oslobođen optužbi). Kasnije u februaru 2010. je ponovo skupština izglasala poverenje Jelašiću za drugi mandat, ali je on ubrzo polovinom 2010. godine podneo ostavku iz ličnih razloga. Tek nakon pet godina Jelašić je u jednom intervjuu tvrdio da je trpeo pritiske zato što je vodio čvrstu monetarnu politiku. Nakon Jelašića za guvernera je izabran Dejan Šoškić koji je na tom mestu do 2012. godine.

Formalno, njegov mandat se završio ostavkom, ali izgledno je bilo da će biti smenjen, jer je vladajuća koalicija donela novi Zakon o NBS, a čiji je, prema tvrdnjama opozicije i samog Šoškića, jedini smisao bio da se smeni guverner. To se i desilo, a samo tri meseca nakon izbora novog guvernera Jorgovanke Tabaković, inače prethodno potpredsednice vladajuće Srpske napredne stranke, na predlog NBS ponovo je promenjen Zakon o Narodnoj banci.

Šoškić ističe da je bilo političkih pritisaka na Narodnu banku i to se videlo kroz uticaj na prekomernu monetarnu ekspanciju i kanalisanje novog novca decenijama sve do političkih promena početkom 2000-ih godina, pa u određenoj manjoj meri i nakon toga.

"Kasnije, do sredine 2012, bilo je određenih pokušaja uticaja, ali su oni uglavnom bili neoficijelnog karaktera i više bi se mogli karakterisati kao individualni pokušaji u
datom trenutku moćnih pojedinaca, nego li kao zvanična politika neke Vlade”, napominje on.

Funkcije u NBS deo partijskog plena

Sve u svemu, od 2000. nijedna zemlja nije promenila toliko guvernera centralne banke kao Srbija, pa se onda opravdano može dovesti u pitanje stvarna nezavisnost najvažnije finansijske institucije u zemlji od vladajućih političkih partija.

Profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu Đorđe Đukić, koji je bio član Saveta Narodne banke Jugoslavije od 1993. do 1998. godine smatra da su guverneri
centralne banke uvek bili nameštenici vladajuće koalicije. On je svojevremeno kritikovao ustrojstvo Narodne banke koja, prema njegovom mišljenju bespotrebno, ima tri upravljačka organa, Izvršni odbor, guvernera i Savet guvernera NBS.

On je u svom radu "Institucionalni aspekt monetarne politike i privredni razvoj” objavljenom u zborniku radova sa rasprave u Rektoratu Univerziteta u Beogradu 20. novembra 2013. ocenio da "umesto direktno da komuniciraju s Narodnom skupštinom u pogledu odgovornosti za učinjeno ili neučinjeno iz domena svojih zakonskih ovlašćenja, guverner i Uprava za nadzor to čine preko posrednika – Saveta guvernera što je suvišno, skupo, a time besmisleno.

Od 2003. kada je usvojen zakon o NBS nijedna koaliciona vlada nije pribegla preispitivanju datog rešenja u zakonu o NBS. Obrnuto, samo je prema neformalnom dogovoru partijskih lidera vršeno imenovanje kadrova iz pojedinih partija na funkcije u NBS. Dakle, kao i u drugim institucijama, funkcije u NBS su tretirane kao partijski plen nakon izbora, upozorava Đukić. Izabrani najviši funkcioneri NBS čije biografije uglavnom nemaju veze s karakterom poslova i odlukama u monetarnoj sferi koje donose, samo su dokaz rđavog pristupa vladajućih političkih elita u Srbiji koji ne priznaje postojanje javnog interesa oličenog u postojanju zdrave domaće valute.

„Po tom pristupu bitno je imenovati pojedinca lojalnog partiji ili interesnoj grupi koja podržava partiju, a da će sve što treba za obavljanje funkcije u monetarnoj vlasti
naučiti tokom mandatnog perioda. Ako treba, imenovaće savetnike koji će im, o državnom trošku, olakšati da brže „savladaju" kompleksnu materiju iz oblasti formulisanja i sprovođenja monetarne politike”, smatra Đukić.

Đukić je i predlagao i promene odrednica vezanih za NBS prilikom ustavnih promena
kako bi se obezbedila veća efikasnost i nezavisnost centralne banke, ali kako tvrdi, naišao je na zatvorena vrata kod vlasti.

On ukazuje i činjenicu da su srpski poreski obveznici platili više od 800 miliona evra
za propast četiri banke u državnom vlasništvu od 2011. godine, ali da nije ustanovljena odgovornost centralne banke koja ima zadatak da nadgleda rad banaka i uvodi privremene mere kako bi sprečila štetu po državu i obezbedila stabilnost finansijskog sistema.

NBS: Prvi cilj stabilnost cena

U Narodnoj banci ističu da u hijerarhiji propisanih ciljeva, stabilnost cena je najčešće
utvrđena kao osnovni cilj centralne banke.
" Osnovni cilj NBS je postizanje i održavanje cenovne stabilnosti. Ne dovodeći u pitanje ostvarivanje svog osnovnog cilja, NBS doprinosi očuvanju i jačanju stabilnosti finansijskog sistema i podržava ekonomsku politiku Vlade koja podstiče održivi privredni rast poslujući u skladu s načelima tržišne privrede i ne dovodeći u pitanje ostvarivanje primarnog cilja”, navodi se u pisanom odgovoru Narodne banke.

U centralnoj banci kažu i da je nezavisnost jedan od faktora kredibiliteta centralne
banke i pažljivo je prate svi ekonomski akteri, a posebno domaći i strani investitori.
"Nezavisna centralna banka sposobna je da sprovodi monetarnu politiku dosledno i
nepristrasno kako bi postigla svoje ciljeve. Dakle, nezavisnost nije sama po sebi cilj, nego preduslov za ostvarivanje osnovnog cilja centralne banke (cenovne stabilnosti). Praktična potvrda nezavisnosti NBS ogleda se u rastu njenog kredibiliteta. Inflaciona očekivanja finansijskog sektora i privrede usidrena su na nivou centralne vrednosti cilja za inflaciju NBS (3%) za dve godine unapred. Rast poverenja evidentan je kod međunarodnih finansijskih institucija i rejting agencija, koje naglašavaju nezavisnost NBS i rezultate koje postižemo na očuvanju cenovne i finansijske stabilnosti. Na kraju, povećani kredibilitet monetarne politike je nesporno doprineo smanjenju premije rizika zemlje i rastu ulaganja stranih investitora u Srbiju, posebno na dugoročnim osnovama”.

Takođe, oni tvrde da je NBS o izboru instrumenata i mera koje je koristila odlučivala samostalno i efikasno, i "uvek uz transparentnu i jasnu komunikaciju sa javnošću u najširem smislu te reči. Sve mere NBS sprovodila je u interesu onoga što su njeni zadaci i zakonom propisani ciljevi, i u skladu sa onim što je najbolje za društvo u
celini, vodeći računa o krajnjim efektima svojih odluka. Navedeni rezultati govore da
nikakvi pritisci ne mogu uticati na rad NBS, niti da je ona njima bila izložena, već da je u saradnji sa drugim institucijama zajednički pronalazila održiva rešenja”, zaključuju u NBS.

Napominju da je nedavno u pregovorima sa EU otvoreno poglavlje 17 koje se odnosi
na usaglašavanje domaćeg zakonodavstva u oblasti ekonomske i monetarne politike
sa pravnim tekovinama EU, i u kom NBS ima rukovodeću ulogu.

"U ovom trenutku Zakon o NBS je već u velikoj meri usklađen sa zahtevima iz evropskog zakonodavstva. Međutim, radi potpune usklađenosti, Srbija je u Pregovaračkoj poziciji predvidela određene izmene i dopune Zakona o NBS kako bi se obezbedile sve pretpostavke za funkcionisanje NBS u okviru Evropskog sistema centralnih banaka onog dana kada Srbija postane punopravni član Evropske unije”, tvrde u NBS.


NED%20logo%2001
*Projekat "Nezavisna kontrolna tela - čuvari vladavine prava i demokratije u Srbiji" finansira National Endowment for Democracy.
Ovaj tekst, celokupan sadržaj i izneti stavovi su isključiva odgovornost Business Info Group kao izdavača Nove ekonomije i ni na koji način ne odražavaju stavove i mišljenja National Endowment for Democracy.
pošaljite komentar

Nema komentara