Svakoj vlasti trebaju obrazovani javni službenici

Na našem master programu izučavamo kako javni službenici formiraju javne politike i kako deluju u okruženju političkih institucija

Akreditovani master program „Političke institucije, javna administracija i javni sektor“ počeo je s radom prošle akademske godine na Fakultetu političkih nauka u Beogradu. Ovog septembra raspisao je poziv za 2. generaciju studenata. Ovo je jedini master program u Srbiji na kome studenti stiču teorijska i praktična znanja o radu javne administracije, kaže za Novu ekonomiju voditelj programa i redovni profesor na Fakultetu političkih nauka Dušan Pavlović.

Koje su razlike između vašeg programa i ostalih sličnih master programa?

Mi se jedini bavimo političkim i policy aspektom javne administracije. Izučavamo kako javni službenici formiraju javne politike i kako deluju u okruženju političkih institucija. Na primer, obrazovna politika je posledica političkog procesa koji se odvija u političkom prostoru – u Skupštini, u ministarstvima, na izborima, ali i na uličnim protestima. Ovo utiče na sve javne politike – ekološku, energetsku, politiku pridruživanja Evropskoj uniji itd. Drugo, javna politika se menja i zavisi od političkih institucija kroz koje mora da prođe da bi se usvojila. Nije isto da li je sistem predsednički ili parlamentarni, da li predsednik države ima pravo veta, da li je izborni zakon većinski ili proporcionalni…

U svetu su poznate studije javne administracije na Evropskom institutu za javnu administraciju ili na univerziteti u Amsterdamu, Konstanci ili Lajdenu. U Americi je najpoznatija Škola za javne poslove na univerzitetu u Sirakuzi ili harvardska Kenedi škola. Možete li da se poredite s njima?

Razume se, kod njih je tradicija izučavanja javne administracije i javnih politika duža, a kod nas kraća zbog višedecenijske dominacije marksizma u visokom obrazovanju i društvenim naukama. Preuzeli smo najpre usmerenost na rešavanje policy problema. To je ono što želimo da postignemo kod naših master studenata. Ne ocenjujemo ih tako što tražimo da nešto nauče, pa nam onda prepričaju, već ih suočavamo sa problemima pred kojima bi se našli kao javni službenici. Pretpostavite da vlada želi da sagradi novi magistralni put da bi ljudi brže dolazili iz mesta A u mesto B.

Ovo najčešće nije samo puko tehničko pitanje. Recimo, ako je jedna mogućnost da prođete kroz naseljeno mesto, a druga kroz zelenu površinu, kako ćete odlučiti koji put odabrati? Ovo je teško policy pitanje koje ima nekoliko aspekata – politički, ekonomski, urbani, ekološki i moralni. Da bi vlada donela odluku o ovom pitanju, mora da ima javne službenike koji su u stanju da procene kakve su posledice odluke u svakom od ovih aspekata. Tipičan pristup za ovakve problem je racionalni izbor (analiza troškova i koristi).

Međutim, u okviru kursa „Bihevioralne javne politike“ istražujemo i iracionalne postupke i greške, što je tema bihevioralne javne administracije.

Građani se često žale na javnu administraciju. Kažu da je neefikasna, neljubazna, da ne radi za njih…

Ovim pitanjima se bavimo unutar kursa „Uvod u javnu administraciju“, koji je obavezan za sve studente. Izučavamo organizaciono ponašanje unutar javne administracije kao političke institucije. Učimo studente kako da prepoznaju izazove i prilike koje nastaju zbog birokratske politike, organizacione kulture, grupne dinamike i ljudskih faktora, što sve utiče na probleme koje ste identifikovali u svom pitanju.

Posebno se bavimo problemom narastajućih zahteva za efikasnijom javnom upravom i komercijalizacijom javnih usluga. Od pojave menadžerijalizma i koncepta javno-privatnog partnerstva, a pogotovo knjige Reinventing Government iz 1992. godine, koja je u anglosaksonskoj političkoj nauci postala neka vrsta Biblije za izučavanje savremene javne administracije, sve veći je pritisak na državu da bude što jeftinija i prebaci sve veći deo usluga na privatni sektor koji se smatra efikasnijim.

Međutim, želimo da istražimo sve strane ovih procesa. Umesto da idemo ka tome da smanjujemo potrošnju tako što ćemo smanjivati i ukidati budžetske programe ili iz njih isključiti korisnike, želimo da vidimo da li je moguće poboljšati javne usluge, ali bez eliminisanja programa, smanjenja troškova i smanjenja broja korisnika.

Da li država ima dovoljno sredstava za sve javne programe?

Insistiramo na političkoj pravičnosti i egalitarnoj strani javne administracije i javne politike. To znači da javna administracija mora da pomogne svakom građaninu, bez obzira na ekonomske resurse ili lične talente. Ovakav pristup je jako važan pogotovo za zemlju kao što je Srbija. Od 2000. godine, država se pod uticajem koncepta tržišnih reformi povukla iz mnogih aktivnosti i stvari prepustila tržištu.

Ovo je nanelo dosta nepravde velikom broju ljudi koji nisu bili spremni za ovako naprasnu i surovu konkurenciju, a imalo i svoje političke posledice. Srbija je danas, mereno GINI koeficijentom, jedna od zemalja sa najvećim nejednakostima u post-komunističkoj Evropi i na Balkanu.

Javna administracija ne sme da bude ravnodušna prema ovakvim ishodima. U evropskoj literaturi, koja trenutno dominira ekonomijom javnog sektora, sistem poreskih i socijalnih transfera je inspirisan idejama društvene pravde i poželjniji je vid redistribucije od državne intervencije od kontrole cena i racionisanja. Znanja iz političke filozofije postaju ključna za javne službenike. Političke institucije se ovde zapravo shvataju kao sistem osiguranja.

One ne smeju da odslikavaju sistem po kome se zaposleni tretiraju kao faktor proizvodnje, što je tipično ekonomsko gledište. Javne institucije i javni službenici moraju da obezbede programe socijalnog osiguranja, ali i osiguranja u jednom širem smislu. Država, drugim rečima, u jednom širem smislu predstavlja sistem javnog osiguranja – penzija, zdravstva, banaka, poslova itd. Ako ovako shvatite državu, onda javna administracija postaje unikatno kompleksna organizacija, koja nema paralelu u svetu privatnih organizacija.

Kako je moguće obezbediti da javni programi budu usmereni na javni interes, umesto na privatni?

Oba interesa treba da se uzmu u obzir. Tu smo prihvatili jedan drugi pozitivan trend u literaturi o javnoj administraciji i javnim finansijama, a to je merenje učinka kroz indikatore i programski budžet. Srbija je od 2015. preuzela obavezu da budžet izražava kao programski.

Na kursu „Analiza budžeta“ radimo analizu budžeta lokalne samouprave ili nekih njenih programa sa stanovišta merenja učinka i definisanih indikatora. Kao završni rad studenti sami moraju da pripreme budžete za neke pojedinačne programe koji će postati sastavni deo budžeta grada ili lokalne samouprave, ali tako da definišu učinak koji se može izmeriti. Recimo, ako za budžet opštine predlažete projekat popravke javnih stepeništa, lako možete da predstavite koliko je trošak po jednoj saniranoj stepenici. Ako je trošak iznad tržišne cene, nešto nije u redu. Neefikasni ste. A možda i korumpirani.

Da bi javna administracija uspešno sprovodila javni projekte potrebni su nadzor i kontrola rada javnih službenika i načina na koji troše javni novac.

Apsolutno. Ovo je još jedna tema koja se zapatila od kada je u studije javne administracije uveden koncept totalnog upravljanja kvalitetom. Nadzorni sistemi se koriste da se vidi da li se budžetski projekti izvršavaju kako je planirano, da se prati ponašanje usmereno na ciljeve i da se prave korekcije kada ponašanje ili rezultati odstupaju od planiranih ciljeva. Ovim temama za sada posvećujemo prostor u okviru kurseva „Analiza budžeta“ i „Uvod u javnu administraciju“.

Planiramo novi kurs pod nazivom „Upravljanje projektima u javnom sektoru“. Mislimo da je upravljanje projektima jedna od ključnih veština javnih službenika, koja se ne svodi samo na tehnički aspekat. Svaki projekat mora da zadovolji interese različitih učesnika, podrazumeva ograničene resurse, složene regulacije i politički uticaj.

Kome je namenjen ovaj program?

Zaposlenima u javnoj administraciji i javnom sektoru, članovima političkih stranaka, ljudima u nevladinom sektoru koji se bave javnim politikama i istraživačima, budućim naučnicima…

Zašto mislite da bi članovi stranaka ili zaposleni u državnoj službi bili zainteresovani za ovakva znanja? Zar im nije dovoljna partijska knjižica da bi lako došli do posla u javnoj administraciji i javnom sektoru?

Da, ali normalno je da se jedan deo javnih službenika regrutuje iz političkih stranaka. U takvim okolnostima svakoj vladi je bolje da ima obrazovanije i zapošljive javne službenike, koji umeju za kratko vreme da prepoznaju problem i predlože rešenja. Osim toga, ne treba smetnuti s uma da političke stranke obezbeđuju lojalnost. Ona je takođe važna za izvršenje neke javne politike i budžetskih projekata. Razume se, ne po cenu kršenja zakona.

Rekli ste da je ovo prvi put da se ovakav master program pojavljuje kod nas. Zašto ga nije bilo ranije?

Stvari se sporo menjaju. Univerziteti i fakulteti koji dugo postoji su statične kategorije. FPN postoji od 1960. godine, ali je dugo, kao i svi ostali fakulteti društvenih nauka, bio pod uticajem marksističke ideologije, koja državu smatrala produženom rukom kapitalističke klase. Kada se marksizam povukao sa mesta službene ideologije, bilo je potrebno da se izvrši smena generacija da se dođe saznanja da je potrebno posebno izučavati političke institucije, javnu administraciju i javne politike. Na Fakultetu već više od deceniju imamo master program iz javnih politika, socijalne politike, ekološke politike, a sada konačno i iz javne administracije.  Ovo su sve komplementarni programi koji pokazuju koliko je sazrela svest o tome da se na FPN-u sada posebno proučava značaj političkih institucija.

Dušan Mladenović i Dušan Pavlović: Stip crtači zaslužuju nacionalnu penziju