Koliko privredu koštaju česte promene zakona
Podsticanje javne debate o trošenju javnih finansija i pravnoj sigurnosti u Srbiji (2)
Ne samo da se važni zakoni donose po hitnom postupku, bez ikakve javne rasprave, čak se ne ostavi dovoljno vremena da ih zainteresovane strane i pročitaju, nego se oni tom brzinom menjaju, da preduzeća imaju ozbiljnih problema da ih prate i da se na vreme prilagode promenama. A to ne doprinosi pravnoj sigurnosti, naprotiv
Ako pitate privrednike, bilo domaće bilo strane, glavni problem u poslovanju im je (ne)predvidljivost. Do pre dve- tri godine, glavna preokupacija je bila kako se zaštititi od promena deviznog kursa i inflacije, a sada kako se zaštititi od čestih promena zakona i propisa i iznenadnih troškova.
Prema evidenciji NALED-a, 30 bitnih zakona za privredu u poslednjih pet godina doživelo je izmene čak 88 puta. Od svih zakona bitnih za privredu, svaki peti je imao analizu efekata njegove primene. Ovaj problem je širi od privrednog aspekta. Savet za borbu protiv korupcije je napravio analizu seta pravosudnih i procesnih zakona i našao da je u toku pet godina Zakon o javnom tužilaštvu izmenjen 10 puta, Zakon o sudijama imao je 12 izmena, Zakon o uređenju sudova je izmenjen osam puta, Zakon o pravosudnoj akademiji dva puta, Zakon o Visokom savetu sudstva i Zakon o Državnom veću tužilaca imali su tri izmene, Zakon o izvršenju i obezbeđenju imao je četiri izmene, Zakon o parničnom postupku menjan je tri puta, dok je Zakon o krivičnom postupku imao pet izmena.
Stoga i ne čudi zaključak Saveta da „imamo veoma loše zakone koji se veoma teško primenjuju, ali se zato veoma često menjaju”.
Bez računice troškova
Koliko u novcu to košta privredu, niko nije izračunao. Da je neko radio analizu efekata usvojenih zakona, možda bi se bar stekla predstava o razmerama štete koju ovakvo postupanje proizvodi. Čak ni analize efekata primene propisa koje su zakonom obavezne se ne rade, a ako se i rade, to se izvede tako da se ispuni forma. Pravih korisnih informacija tu uglavnom nema.
Osim toga, ministarstva kao predlagači zakona na javne rasprave najčešće gledaju kao na gubljenje vremena i usporavanje procesa njihovog donošenja, one se izbegavaju, a zakoni se usvajaju po hitnom postupku. Tako je u 2015. godini, opet po evidenciji NALED-a, od 124 zakona bitna za privredu, njih 77 usvojeno po hitnom postupku. Tu vremena za popravke i izmene nema.
Kako objašnjava Jelisaveta Vasilić, član Saveta za borbu protiv korupcije i dugogodišnji sudija Privrednog suda, tolika je hitnost da recimo Savet koji po zakonu treba da pregleda nacrt zakona i da mišljenje o pitanju korupcije, čak i ne stiže da ih pročita.
„Mi ne stižemo ni da ih pročitamo jer ih ima mnogo i imamo samo dan, dva pre nego što odu dalje na usvajanje. Nacrt se samo pojavi niotkuda, niti je bio na sajtu Vlade, ni ministarstva. Svodi se na prikazivanje statistike koliko je Skupština donela zakona, a oni se nekad menjaju i pre nego što stupe na snagu. To govori i o radu Skupštine” ističe Jelisaveta Vasilić.
Kako objašnjava ekonomista Ljubomir Madžar, naši zakoni su protivrečni između sebe i unutar sebe.
„To nije dobro za biznis, jer ako se držiš jednog zakona, velika je verovatnoća da ćeš se ogrešiti o drugi zakon. Ako politika na tebe ne gleda blagonaklono, može te uvek uhvatiti u nekom zakonskom prekršaju. Svaki zakon je praćen ogromnim brojem podzakonskih akata i mi tu nemamo kapacitet da ih produkujemo u dovoljnom broju i dovoljnog kvaliteta. Zato postoje pravne praznine. U mnogim zakonima javlja se problem tumačenja. Pa jedno ministarstvo tumači zakon na jedan, a drugo ministarstvo na drugi način. Koja je to neizvesnost. Ako išta privredu ubija, to je neizvesnost”, smatra Madžar.
Apsurd sa akcizama na sajder
Šta ta neizvesnost znači u praksi, na konkretnom primeru objašnjava Amalija Pavić, zamenica izvršnog direktora Američke privredne komore.
Ona navodi primer s kraja 2015. godine kada je Ministarstvo finansija uvelo novi akcizni proizvod, voćno vino ili tzv. sajder koji do tada nije bio akcizni proizvod.
„Ministarstvo je propisalo da u roku od dva meseca proizvođači i prodavci sajdera obračunaju akcizu i plate akciznu markicu. Naravno da je to potez koji nikad ne bi naišao na odobravanje industrije, ali poenta nije u tome.
Da je bilo javne rasprave, ne bi se desilo da od 1. januara 2016. pa u narednih 3,5 meseci Ministarstvo finansija i Ministarstvo poljoprivrede nisu mogli da se dogovore šta je precizno akcizni proizvod. Za sve to vreme proizvođači i prodavci su bili u prekršaju, kako god okrenete. U prekršaju ste i ako obračunate i platite akcizu za proizvod koji nije akcizna roba, a u prekršaju ste i ako ne obračunate i ne platite akcizu za proizvode koji jesu akcizna roba.
Nema predvidljivosti, nema javne rasprave
„To je primer nepredvidivosti i stvari koje bi mogle da se reše jednostavno u procesu javne rasprave“, napominje ona, dodajući da česte izmene zakona same po sebi ne moraju biti problem ako su dobre.
Pored javne rasprave, većinu neizvesnosti otklonila bi izrada analize efekata primene propisa koja je uvedena kao obavezna prilikom donošenja zakona 2009. godine u sklopu projekta Svetske banke.
Međutim, da li zbog nedostatka kadrova i pretrpanosti poslom, zbog neznanja ili prosto nebrige, ove analize se rade uglavnom da se ispuni forma bez mnogo kvaliteta.
U tim analizama trebalo bi da budu izmereni direktni troškovi za privredu, posebno za mala i srednja preduzeća, kao i za budžet. Međutim, to se u velikom broju slučajeva radi površno, složni su svi sagovornici Nove ekonomije na ovu temu.
„Taj dokument treba da spremaju i resorna ministarstva koja predlažu Zakon, a mišljenje na tu analizu daje Sekretarijat za javne politike. Sekretarijat često ukazuje na nedostatke u samoj analizi efekata što je obavezni deo procedure, ali se nacrti usvajaju i bez toga. Ne moramo izmišljati toplu vodu, mehanizam već postoji, ali primena je vrlo ograničena“, ističe Pavić.
Recimo da je takva analiza urađena kako treba, možda bi izbegli temu parafiskalnih nameta kojih je detektovano skoro 300. Naime, oni su rezultat propisa koji je omogućio da lokalne naknade nemaju gornji limit, što je veliki broj opština iskoristio da oglobi preduzeća i popuni svoje budžete. Sada se već godinama poslovna udruženja bore da se parafiskali dovedu u red i uvede neka kontrola šta i koliko može da se naplaćuje.
Kako ističe Pavić, ovakvo donošenje zakona ne pravi samo troškove privredi. Donošenje važnih zakona u kratkim rokovima koji daju drugačije nadležnosti državnoj upravi čini ih teškim za primenu samim državnim činovnicima.
„I državnim službenicima treba vremena da nauče i uhodaju se da bi primenjivali novi zakon. Čuvena odredba je analiza rizika u Zakonu o bezbednosti hrane koja je propisana 2009. ali nije funkcionisala nekoliko godina jer nije bilo preduslova za njeno sprovođenje. Nije bilo baze podataka, ni dan danas ne radi informacioni sistem i rizik se procenjuje pomoću štapa i kanapa. Regulatorna procedura je jako bitna, jer ako u zakonu piše jedno, a ne primenjuje se, nego se primenjuje neki amalgam onoga što je bilo do tada, to firmama stvara veliki problem jer ne znaju šta i kako da se primenjuje. Tu su mogućnosti za razne malverzacije“, kaže naša sagovornica.
Turbulentno okruženje
Slobodan Krstović iz NALED-a, koji prati Regulatorni indeks Srbije, ukazuje da je zbog čestih izmena zakona okruženje turbulentno i da privreda ne zna kavi će biti uslovi poslovanja.
„Tome svedoči i podatak da je od 124 zakona u 2015. Godini, 64 usvojeno prema planu koji se na početku godine objavljuje, a pola ih je usvojeno van plana. Ako taj neplanirani propis donosi troškove, a kompanije ih nisu budžetirale za tu godinu, to pravi probleme u poslovanju. Posebno ako se radi o promenama softvera, računovodstvenih propisa itd. gde je potrebno ostaviti vremena da se firme prilagode primenama propisa“, objašnjava on.
Osim toga, ažurnost primene zakona je od privrednika najlošije ocenjen segment u analizi.
„Tu mislimo na usvajanje podzakonskih akata i kašnjenje u njihovom usvajanju. Da bi se zakon u potpunosti primenjivao, potrebno je doneti sve prateće podzakonske akte. Nekada podzakonski akti imaju veći značaj i od samog zakona. Za 30 zakona koje mi pratimo, utvrdili smo da usvajanje podzakonskih akata kasni u proseku po 300 dana. Kašnjenje akata koji nisu usvojeni je preko tri godine, što je stvarno nedopustivo. Mi smo pokušali da utičemo da se ti rokovi skrate. U nekim situacijama je sprovođenje nekih segmenata zakona potpuno blokirano dok se ne donesu bliži uslovi i podzakonski akti“, kaže Krstović.
Svi se slažu i da se zakoni često menjaju i iz objektivnog razloga, a to je pristupanje Evropskoj uniji i usklađivanje sa njenom regulativom. I dok poslovna udruženja to vide kao neminovnost, podsećajući čak i na anegdotske primere iz Bugarske gde su zakoni znali da se usvajaju čak i na engleskom jeziku, pošto nije bilo vremena za prevođenje.
Štetno prepisivanje zakona
Jelisaveta Vasilić, pak, smatra da je neprimereno i štetno puko prepisivanje zakona, ne vodeći računa o situaciji u našoj zemlji.
„Svaki zakon mora da odslikava stanje u jednoj zemlji i društvu. I prethodnim, ali ovoj Vladi posebno je očigledno stalo samo da donesu zakone zbog EU gde je potpuno drugo stanje. Uopšte ne uzimaju u obzir siromaštvo naših ljudi. Ti zakoni se teško primenjuju i ja se prosto divim sudijama koji moraju da sude po tim zakonima. Ali ako se zakoni menjaju na dve godine, kako će neki stranac da bude siguran da se zakon po kom se ravnao kada je otvarao firmu neće promeniti za dve godine, a on dolazi da radi na duže, ne na dva, tri meseca. Na primer, strani investitor dođe, prouči zakone, unajmi konsultante i onda država propiše da se firmama u restrukturiranju ne mogu naplatiti potraživanja. Ili vlada donese zaključak da se zabrani naplata od određenih preduzeća. Kakvu to sigurnost daje? Druga je stvar što su kod nas sada strani investitori zaštićeni i još im plaćaju da dolaze“, smatra Vasilić.
Ona ukazuje i na promene u krivičnom zakonu, gde je uvedena tužilačka istraga, pa je tužilac i istražni organ, a i kasnije strana u postupku.
„To možda može da se primeni u bogatijim zemljama, gde ljudi mogu da unajme prvoklasne advokate. Ali u Srbiji to nije slučaj. Osim toga tužilac je samostalan, ali ne i nezavisan organ, pa ih izvršna vlast može ucenjivati izborom i egzistencijom koliko hoće. Stručnjaci su rekli da taj način istrage nije za naš nivo razvoja, ali niko nije slušao“, ističe Vasilić, dodajući da tužioci nemaju ni kapaciteta da se bave tolikim poslom.
Nepredvidljivo poslovanje, najveća prepreka investicijama
Vladislav Lalić, član Upravnog odbora Saveta stranih investitora i direktor Ikee za Jugoistočnu Evropu ističe da su česte promene zakona i prateće regulative već duži niz godina naša realnost, kao deo napora da se domaća regulativa uskladi sa zakonodavstvom Evropske unije.
„Savet zagovara ekonomsku integraciju Srbije sa EU, jer to donosi predvidljivost i transparentnost u poslovnom okruženju i podiže konkurentnost srpskog tržišta. U pregovorima, zemlja kandidat treba da poveća administrativne kapacitete za sprovođenje propisa, što je jedan od ključnih problema u Srbiji danas. Proces evrointegracija je odličan mehanizam za procenu lokalnog zakonodavnog okvira i njegovog uticaja na ekonomiju, građane i društvo u celini“, ističe Lalić.
Komentarišući česte promene zakona, on kaže da je to kompanijama svojevrstan izazov posebno u situacijama u kojima se zakoni naglo menjaju bez javne rasprave. „To je vrsta nepredvidivosti koja smanjuje konkurentnost. Iako su takvi slučajevi ređi nego u nekom prethodnom periodu i dalje nažalost imamo takve primere. Kraj 2015. godine doneo je nove poreske propise i uvođenje obaveznog članstva u Privrednoj komori Srbije bez ikakve najave, a ni javne rasprave. U budućnosti, zagovaramo da se ovakve situacije izbegnu. Bilo bi dobro da imamo jedno institucionalizovano rešenje koje bi garantovalo da svaki novi zakon mora da prođe kroz ozbiljne konsultacije kako bi se osiguralo da njegovi efekti budu pozitivni – i socijalno i ekonomski i u svakom drugom smislu. To, nažalost, sada ne postoji. Ipak, u prethodne dve godine kvalitet javno-privatnog dijaloga se značajno poboljšao, što daje nadu da se stvari mogu izmeniti na bolje. Ovako sada, manjim i srednjim preduzećima je teže da se izbore sa čestim promenama zakona kojima odmah moraju da se prilagode, u odnosu na velike kompanije koje imaju i veće kapacitete. Predvidljivost poslovne klime je ključna karakteristika koja je važna za sačinjavanje dugoročnih poslovnih planova kako već postojećim investitorima, tako i onima koji razmatraju Srbiju kao investicionu destinaciju. Bez predvidljivosti nema ni pravne sigurnosti, a obezbeđivanje pravne sigurnosti je nešto na čemu još treba da se radi. Najveća prepreka stranim direktnim investicijama u Srbiji jeste nedostatak predvidljivosti u poslovnom okruženju“, objašnjava naš sagovornik.
Da bi se situacija unapredila, Savet stranih investitora očekuje ubrzanje važnih strukturnih reformi, posebno privatizacije i korporativizacije javnih preduzeća, bolju primenu zakona i to formiranjem institucija koje nedostaju, uvođenjem jasnih procedura i smernica, eliminisanjem nepotrebne birokratije i obučavanjem zaposlenih, pre svega Poreske uprave i inspekcijskih službi.
„Takođe, važno je dalje efikasno usaglašavanje srpskog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU. Pored toga, važno je uspostaviti transparentan sistem koji bi značio da nema diskriminacije između stranih i domaćih firmi, kao ni između velikih i malih kompanija. Trenutno okruženje u Srbiji administraciji pruža značajna diskreciona prava i time se stvaraju uslovi za nejednak tretman različitih učesnika na tržištu“, zaključuje Lalić.
U poslednjih pet godina 30 zakona bitnih za privredu promenilo se 88 puta
Svaki peti zakon ima analizu efekata primene propisa
Dve trećine zakona donosi se po hitnoj procedure i bez javne rasprave
Da je bilo javne rasprave, ne bi se desilo da od 1. januara 2016. pa u naredna 3,5 meseca Ministarstvo finansija i Ministarstvo poljoprivrede nisu mogli da se dogovore šta je precizno akcizni proizvod
Ministarstva kao predlagači zakona na javne rasprave najčešće gledaju kao na gubljenje vremena i usporavanje procesa njihovog donošenja, one se izbegavaju, a zakoni se usvajaju po hitnom postupku
Na primer, strani investitor dođe, prouči zakone, unajmi konsultante i onda država propiše da se firmama u restrukturiranju ne mogu naplatiti potraživanja
Projekat „Unapređenje kvaliteta izveštavanja o trošenju javnog novca u Srbiji“ finansira National Endowment for Democracy.
Ovaj tekst, celokupan sadržaj i izneti stavovi su isključiva odgovornost Business Info Group kao izdavača Nove ekonomije i ni na koji način ne odražava stavove i mišljenja National Endowment for Democracy.
Preuzimanje delova teksta je dozvoljeno, ali uz obavezno navođenje izvora i uz postavljanje linka ka izvornom tekstu na novaekonomija.rs
