Naporni čuvar javnih finansija
SERIJA NOVE EKONOMIJE Rad regulatornih i nezavisnih kontrolnih tela u Srbiji Fiskalni savet
Fiskalnom savetu niko do sada nije osporavao stručnost, članovi nisu politički angažovani, ali to ih nije odbranilo od povremenih optužbi za politički motivisane izjave u trenucima kad se aktuelnoj vlasti njihovi nalazi i upozorenja nisu dopadali. Do sad se ispostavljalo da je, onda kad ih vlast nije poslušala, kasnija cena bila veća. Ipak, ovo telo u punom sastavu dobilo je mandat i u narednih šest godina
Trenutno deluje neverovatno, ali još 2010. godine, kad je Srbija bila u jeku posledica svetske ekonomske krize, tadašnja Vlada pokušala je da obuzda političare, a time i samu sebe, u potrošnji državnog novca. Taj pokušaj ostao je uzaludan, ali je bilo bar neke koristi.
Naime tada je, u mandatu premijera Mirka Cvetkovića i ministarke finansija Diane Dragutinović, Zakonom o budžetskom sistemu propisano da javni dug ne može da bude veći od 45 odsto BDP-a (ne računajući restituciju), određeno je koliki deficit budžeta maksimalno može da iznosi, gornji limit za učešće plata u javnom sektoru i penzija u BDP-a. U aprilu 2011. godine osnovana je nezavisna institucija sa zadatkom da nadgleda izvršenje ovih ciljeva i uopšte stanje javnih finansija – Fiskalni savet.
Pokušaj da se ciljevi dostignu, ako je stvarnog pokušaja uopšte i bilo, ubrzo je propao. Već u decembru 2011. javni dug je probio granicu, a budžetski deficiti su višestruko premašivali propisanih jedan odsto BDP-a u narednih četiri godine, dok je javni dug i dan-danas daleko iznad propisanog limita. Ipak, ostala je jedna dobra stvar – kako stručna, tako i laička javnost konačno je imala instituciju čija stručnost je neupitna, članovi nisu politički angažovani i objektivno su upozoravali na stanje u javnim finansijama.
U situaciji kada država godišnje troši dve milijarde evra više nego što prihoduje i sa javnim dugom koji se udvostručio od 2008. do 2012, jasno je da je Fiskalni savet imao pune ruke posla. Takođe je bilo jasno da neće biti baš omiljen kod vlasti zbog ukazivanja na promašaje u ekonomskoj politici napravljene ne toliko iz neznanja, koliko zbog populizma.
Čemu služi Fiskalni savet
Fiskalni savet je ustanovljen kao nezavisan državni organ izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu iz oktobra 2010. godine, a istom prilikom u domaće zakonodavstvo uvedena su i fiskalna pravila kao osnovni princip vođenja odgovorne fiskalne politike. Fiskalni savet sa radom je počeo u aprilu 2011. godine polaganjem zakletve njegova tri člana pred Narodnom skupštinom.
Istim zakonom utvrđena su i fiskalna pravila. Opšta pravila se odnose na visinu javnog duga koji ne bi smeo da pređe 45 odsto BDP-a (plus pet odsto BDP-a na ime restitucije) i visinu budžetskog deficita koji ne bi smeo da pređe jedan odsto BDP-a.
Posebna fiskalna pravila ograničavala su učešće plata u državnom sektoru na sedam odsto BDP-a, a penzija na 11 odsto BDP-a.
Međutim, cela ideja o fiskalnim pravilima imala je, slučajno ili namerno, ugrađen defekt u zakonu – njihovo kršenje nije proizvodilo nikakve sankcije. Nisu predviđeni ni čvrsti mehanizmi da se javne finansije dovedu u red, kada se fiskalna pravila prekrše.
Tako je u praksi moglo da se desi, i desilo se, da javni dug nastavi da raste naredne četiri godine nakon što je krajem 2011. premašio svoje zakonsko ograničenje.
I to nije sve – u prethodnim godinama nisu se poštovala ni posebna fiskalna pravila koja se odnose na izdvajanja za penzije i plate u opštoj državi. To je bilo moguće tako što je Narodna skupština svake godine usvajala amandmane na Zakon o budžetskom sistemu, kojima je faktički pregažena odredba o udelima plata i penzija u BDP-u.
Zakon bez sankcija
Objašnjenje zašto u zakonu nije bilo nikakvih sankcija leži verovatno namera da se Vladi, i pored zakona, daje sloboda da vodi ekonomsku politiku u skladu sa svojim ciljevima, ali sve dok to ne dovodi do prezaduženosti zemlje ili do velike neravnoteže između javnih prihoda i javnih rashoda. S obzirom na to da na ovim prostorima vlasti tradicionalno ne prihvataju nikakva ograničenja, odnos vlasti prema Fiskalnom savetu išao je od optužbi za politikantstvo, do izraza poštovanja za njihovu stručnost, u zavisnosti od toga koliko su im se dopali izveštaji Saveta.
Kako navodi Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta od njegovog osnivanja, uobičajen primer fiskalno neodgovornog, odnosno populističkog ponašanja gotovo svih demokratski izabranih vlada u Srbiji jeste neumereno povećanje državnih rashoda za plate i penzije, u trenutku kada država za to nema sredstava. Verovatno najekstremniji slučaj fiskalno neodgovornog povećanja plata i penzija bio je vanredno povećanje penzija za 10 odsto iz 2008. godine, u jeku ekonomske krize koja je osetno smanjila javne prihode.
Ovo povećanje praktično je urušilo javne finansije zemlje, što godinama kasnije nije moglo da se ispravi, a na kraju dugoročnu korist od tog povećanja nisu imali ni penzioneri, budući da su nakon ovog vanrednog povećanja usledile godine niskih indeksacija penzija i na kraju i njihovo smanjenje.
Prvo vatreno krštenje
Prvo vatreno krštenje koje je Fiskalni savet imao praktično odmah po svom osnivanju, bilo je usvajanje izmena Zakona o finansiranju lokalne samouprave. Ujedinjeni regioni Srbije (URS) pod vođstvom Mlađana Dinkića, potpredsednika Vlade i ministra ekonomije i regionalnog razvoja do rekonstrukcije Vlade u martu 2011, podneli su u junu iste godine inicijativu za izmene Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojima bi lokalne samouprave dobile 400 miliona evra više na štetu budžeta Republike.
Motiv URS-a bio je jasan imajući u vidu da su ga sačinjavale lokalne stranke i lideri koji su bili na vlasti u većem broju lokalnih samouprava. S druge strane, da „izguraju“ ovaj zakon, omogućilo im je to što su pružali skupštinsku većinu i faktički mogli da ucenjuju Vladu.
Fiskalni savet je uradio analizu kojom je pokazao da je taj predlog fiskalno neodgovoran. I mada je Zakon usvojen, zbog Fiskalnog saveta i predstavljanja njegovih analiza javnosti, prvi put je donošenje populističkih mera dobilo i svoju visoku političku cenu.
Naime, javnost je tada prvi put bila detaljno upoznata sa negativnim posledicama novog propisa, a i sama parlamentarna rasprava prilikom usvajanja ovih izmena Zakona bila je daleko kvalitetnija, budući da se zasnivala na čvršćoj ekonomskoj argumentaciji. Na kraju čak ni neki poslanici vladajuće većine nisu glasali za ovaj zakon. To je, doduše, tada bilo moguće.
Međutim, nije dovoljno samo kritikovati, već je neophodno i biti u pravu. Da je Fiskalni savet bio u pravu, nije samo dokazao rast deficita u narednim godinama, već i to što je nakon tri izmene, 2016. godine ovaj zakon promenjen tako da je stanje faktički vraćeno na ono pre 2011. godine.
Sa svoje strane Dinkić je braneći zakon u Skupštini rekao da nisu tačne ocene Fiskalnog saveta i da je analiza koju je uradilo to telo „neozbiljna, površna i jednostrana“. On je iz svoje tadašnje pozicije velikog borca za ravnomeran razvoj optužio Fiskalni savet da „govori o mogućoj rupi u republičkom budžetu, a ne zanimaju ga postojeće rupe u lokalnom budžetu“.
Već naredne godine Fiskalni savet je čekalo novo iskušenje. Novoj vladi, čiji je premijer bio Ivica Dačić, a prvi potpredsednik Aleksandar Vučić, Savet je dostavio predlog fiskalne konsolidacije kako bi se sprečila kriza javnog duga.
Predlog za zamrzavanje plata i penzija
Tadašnji predlog Fiskalnog saveta predviđao je sprovođenje fiskalne konsolidacije od 2012. do 2016. godine. U kratkom roku predlagali su zamrzavanje plata i penzija tokom dve godine i povećanje PDV-a, praćeno smanjenjem nameta na zarade, a do 2016. godine sprovođenje reforme sistema zarada i zaposlenosti u javnom sektoru, reformu javnih preduzeća, završetak privatizacije državnih preduzeća, sprovođenje penzijske reforme i povećanje javnih investicija.
Međutim, ta nova vlada je uradila, kako podseća Petrović, sve suprotno. Nije obuzdan rast plata i penzija, nisu započete reforme i nisu smanjeni rashodi države. Ali zato jeste nastavljeno sa populizmom. Isplaćena je 13. penzija, povećane plate u nekim ministarstvima i u opštinama, povećane subvencije. Uporedo s tim javna i državna preduzeća su pravila stravične gubitke.
Kako je reagovala vlast, najbolje govore izjave tadašnjeg premijera Ivice Dačića, kao na primer „ja njih poštujem, ali u vreme Borisa Tadića nisam ni znao da postoje (Fiskalni savet)“. Ili, recimo, „ako treba da krenemo sa zamrzavanjem plata i penzija, onda treba da krenemo i od njihovih plata, jer oni imaju veće plate od moje kao premijera.“
Ne slušaju Fiskalni savet, slušaju MMF
Ne treba podsećati da ono što nije urađeno po savetu državnog Fiskalnog saveta 2012. ili 2013, urađeno je po savetu MMF-a krajem 2014. Samo što je cena odlaganja ta da umesto dve godine zamrznutih penzija i plata, imamo već četvrtu godinu nominalno smanjene penzije i plate u javnom sektoru i još se čeka ukidanje čuvenog Zakona o privremenom umanjenju penzija. Za ove dve godine (od 2012. do 2014) javni dug je porastao za 6,5 milijardi evra.
Zanimljivo je da vlasti kada god ih Fiskalni savet kritikuje, uzvraćaju ne argumentima, već optužbama da se bavi politikom.
Tako je u decembru prošle godine prilikom Petrovićevog izlaganja analize budžeta za 2018. godinu u Skupštini Srbije, u kojoj se predlagalo da se ukine pomenuti zakon o umanjenju penzija s obzirom na to da više nema potrebe za njim, a i da bi moglo da se postavi pitanje njegove zakonitosti, potpredsednik Skupštine Veroljub Arsić izjavio:
„Meni je drago kada neko počne da se bavi politikom, a ne strukom i politiku stavi iznad struke, da ga događaji demantuju. Sada je kraj 2017, nikakav finansijski haos nije nastao, budžet je siguran, nisu desetine hiljada ljudi gubile posao.“
Arsić još dodaje da je Fiskalni savet svojevremeno tražio oštrije rezanje penzija, a sada traži da se vrate na nivo iz 2014.
Treba dodati da je u pismu o namerama MMF-u iz maja ove godine država izjavila da će uraditi baš ono zbog čega je Arsić pre devet meseci kritikovao Fiskalni savet.
S obzirom na to da je ekonomska teorija, a i praksa, nebrojeno puta pokazala da rasipništvo i populizam vlasti kad-tad dođu na naplatu, postavlja se pitanje zašto se izvršna vlast uopšte opredeljuje za vođenje ekonomski štetnih politika. Petrović vidi odgovor u tome što se ekonomski i politički prioriteti, kao i njihovi vremenski ciklusi, često razlikuju.
Na primer, politički prioritet je povećanje penzija i plata zaposlenih u javnom sektoru, čak i kad za to ne postoji ekonomsko utemeljenje kao što je privredni rast. Od ovakvih povećanja ostvaruje se trenutna politička korist, naročito pred izbore, a negativne ekonomske posledice se ne vide odmah. Prekomerno povećavanje plata i penzija po pravilu povećava deficit i postaje trajan trošak države. Ovo dovodi do rasta zaduženosti zemlje, što dalje koči privredni rast, a u ekstremnim slučajevima vodi i ka dubokoj krizi javnog duga. Pa ipak, iznova i iznova političari ne odolevaju izazovu da, rizikujući krizu, kupuju svoj ostanak na vlasti.
Ipak, posle svega, u julu prošle godine članovi Fiskalnog saveta, predsednik Pavle Petrović i članovi Vladimir Vučković i Nikola Altiparmakov, u Skupštini Srbije su reizabrani i tako su dobili još jedan šestogodišnji mandat.
*Projekat „Nezavisna kontrolna tela – čuvari vladavine prava i demokratije u Srbiji“ finansira National Endowment for Democracy.
Ovaj tekst, celokupan sadržaj i izneti stavovi su isključiva odgovornost Business Info Group kao izdavača Nove ekonomije i ni na koji način ne odražavaju stavove i mišljenja National Endowment for Democracy.
Preuzimanje delova teksta je dozvoljeno, ali uz obavezno navođenje izvora i uz postavljanje linka ka izvornom tekstu na novaekonomija.rs
