Pad pod državnu kontrolu

Kakvu sliku o tome koliko podržava ozbiljan rad nezavisnih kontrolnih i regulatornih institucija država šalje u svet, ako godinama i ne razmatra njihove izveštaje, dakle ignoriše ih, a mnoge od njih rade u krnjem sastavu, faktički uopšte i ne rade, jer takođe ta ista država ne želi da izabere predložene (ili neke druge) članove

„Podrška nezavisnim regulatornim telima nije se popravila. U poslednje tri godine parlament nije raspravljao o godišnjim izveštajima nezavisnih tela na plenarnim sednicama“. 

„Nezavisnim regulatornim telima se mora omogućiti neometano obavljanje dužnosti“.

„Nezavisna i regulatorna tela moraju biti ojačana, uključujući budžet i obučeno osoblje i njihova funkcionalna nezavisnost mora biti garantovana u praksi”. 

Na nekoliko mesta u izveštaju Evropske komisije o Srbiji predstavljenom 18. aprila ove godine spominju se ovakve formulacije u kojima se država poziva da ojača i podrži nezavisne regulatorne institucije. Ali umesto toga imamo situaciju da izvršna vlast gleda na nezavisne institucije kao na protivnike ili opoziciju. 

U Srbiji ima 20 nezavisnih institucija koje imaju zadatak da regulišu ili kontrolišu određeni deo tržišta ili društva i one su sve redom nastale nakon promena 2000. godine, što znači da još nisu „punoletne“ i podložne su u većoj ili manjoj meri političkim ili ekonomskim pritiscima. S druge strane, ni društvo, a ni političari, posebno oni na vlasti, još nisu prihvatili ove institucije kao sastavni deo države koji bi trebalo da nas približi vladavini prava.

Inače u svetu je „agencifikacija“, odnosno regulisanje tržišta od strane nezavisnih tela, a ne direktno vlasti, odnosno ministarstava, fenomen koji je uzeo maha osamdesetih godina prošlog veka nakon što je na Zapadu, pod uticajem Margaret Tačer, a zatim i Ronalda Regana, došlo do liberalizacije i privatizacije. Zbog nepoverenja u vlade, investitori su bili spremniji da ulažu u zemlje gde tržište regulišu nezavisne institucije, jer je to bio određeni garant da neće biti naglih i drastičnih promena u regulativi. 

Naravno, nijedna vlast ne voli sebi da veže ruke ako ne mora, pa je postojala potreba i da se osigura da nakon narednih izbora ove institucije budu jednostavno ukinute. Zato su neke od njih predviđene Ustavom koji se ne može tako lako promeniti, neke zakonima, a takođe su predviđeni i sudski postupci u kojima se može sačuvati nezavisnost. 

S druge strane, u slučaju pokušaja „ubijanja“ ovih institucija, moguća je oštra reakcija javnosti.

Ne samo da nezavisna tela pružaju stabilnost i zaštitu od populističkih i štetnih odluka vlasti koja teži da obezbedi sebi veću podršku, s obzirom na to da se predstavnici ovih institucija ne biraju na izborima i kojima je po pravilu mandat duži od mandata jedne vlade (najčešće pet, ali i više godina), već u svom delokrugu rada predstavljaju i branu političarima da donose propise koji favorizuju njima bliske kompanije.

Takođe, često se ovakva tela koriste da preuzmu krivicu za nepopularne i politički teške, ali neophodne odluke. Tu se u literaturi često navodi primer poskupljenja struje koje je u domenu Agencije za energetiku. Ona može na bazi tržišnih okolnosti doneti odluku o poskupljenju struje, što političari ne žele da urade. Takođe, jedna od prednosti postojanja regulatornih tela je i to što se zaposleni ne menjaju nakon svake promene na izborima, pa se stvara mogućnost za obučavanje stručnjaka.

Međutim, ono što su prednosti, istovremeno mogu biti i mane nezavisnih regulatora. Dok one mogu da spreče političare da donose korupcione propise, i oni sami mogu potpasti pod uticaj ekonomskih interesa umesto da rade u javnom interesu. Takođe su napadane i zbog demokratskog deficita, jer se radi o ljudima koji nisu izabrani na izborima, ne odgovaraju direktno građanima, a koji donose odluke od javnog interesa i finansiraju se iz budžeta. Tanka je linija između zahteva za većom odgovornošću nezavisnih institucija i pritisaka na njihov rad.

Stepen nezavisnosti institucija zavisi od više faktora. Recimo nezavisnost agencije zavisi od toga da li se predsednik postavlja i smenjuje od strane Vlade i Skupštine, ili od strane odbora agencije. Ukoliko to zavisi od Vlade,  manja je nezavisnost njegovog rada nego u drugom slučaju, jer ako se zameri vlastima, može lako ostati bez posla ili drugog mandata. Ništa manje nije važan ni način finansiranja. Po pravilu su nezavisnije agencije koje nisu isključivo finansirane od strane Vlade, već mogu da ubiraju sopstvene prihode. Isto tako regulatorne agencije mogu biti nezavisne formalno, kada postoji zakonski okvir za nezavisnost i faktički kada je to stvarno stanje u praksi. 

Čest je, međutim, slučaj da je faktička nezavisnost tela manja od formalne zbog raznih pritisaka Vlade na rad agencije.

Izveštaji nevladinih organizacija koje se bave stanjem ljudskih prava u Srbiji registruju pogoršanje odnosa države prema nezavisnim institucijama, a to je najvidljivije po tome da Skupština već tri godine ne usvaja niti razmatra njihove godišnje izveštaje. Na ovaj način ne samo da se poslanici ne upoznaju sa stanjem u tim oblastima, već i ne rade posao kontrolisanja tih regulatornih institucija. 

U slučaju poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, prema izveštaju o ljudskim pravima u Srbiji u 2017. godini Beogradskog centra za ljudska prava, zbog njegovih preporuka od strane državnih organa u 2016. godini, prvi put je smanjen procenat uspešnih intervencija poverenika sa 96 na 92 odsto. Na kraju 2017. godine kancelarija poverenika je imala 4.167 predmeta u proceduri, dok je 58.249 predmeta  rešeno. 

Izveštaj poverenika za 2016. godinu nije razmatran na Odboru za kulturu i informisanje, prvi put od osnivanja ovog tela pre 13 godina. U svom izveštaju za 2017. godinu, koji je predao Skupštini, poverenik za informacije od javnog značaja Rodoljub Šabić je ocenio da je 2017. bila najteža godina za ovu instituciju. U izveštaju se navodi da je rad poverenika bio dodatno otežan zato što su njegove „aktivnosti koje nisu bile afirmativne za organe vlasti, odnosno zakonske mere koje je preduzimao, veoma često izazivale potpuno neosnovane kritike, nedostojne insinuacije, čak i očigledne laži, ili su, što je još gore, nadležni organi odbijanjem saradnje sa poverenikom onemogućavali da on preduzima mere propisane zakonom”.

O odnosu vlasti prema ovoj kancelariji govori i činjenica da budžetom za ovu godinu nije obezbeđeno dovoljno sredstava ni za plate postojećeg broja zaposlenih, a da se ne govori o povećanju kapaciteta i ljudi, što je boljka svih nezavisnih tela.

Po svemu sudeći, vlasti imaju nameru da porade na Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, ali prema pisanju medija, ne u korist veće transparentnosti državnih organa i preduzeća, već upravo suprotno. Najavljene izmene ovog zakona značile bi smanjenje prava, pa bi prema Nacrtu zakona recimo državna preduzeća koja posluju na tržištu bila izuzeta od obaveze da odgovaraju na zahteve po osnovu ovog zakona. S druge strane, nova rešenja u zakonu propisuju da bi obveznici ovog zakona mogli postati svi koji se bave poslom od javnog interesa, pa bi recimo svi mediji mogli da dobiju obavezu da na zahtev objavljuju detalje svog poslovanja.

Takođe u toku je i rasprava o Nacrtu zakona o zaštiti podataka o ličnosti, za koji stručna javnost tvrdi da sadrži brojne i ozbiljne nedostatke. U pripremi tog zakona vlasti ne samo da nisu konsultovale poverenika za zaštitu podataka, već su bez razmatranja odbacile predlog koji je sastavila njegova služba.

Kada se radi o drugom važnom nezavisnom telu, zaštitniku građana, u julu prošle godine je na predlog vladajuće koalicije SNS i SPS izabran novi zaštitnik, Zoran Pašalić, prethodno sudija Prekršajnog suda u Beogradu, iako su stručna javnost i nevladine organizacije predlagale dotadašnjeg v. d. zaštitnika Miloša Jankovića. I zakon o zaštitniku građana je trebalo da bude završen do kraja prošle godine, ali do danas se to nije desilo. U međuvremenu je novi ombudsman tražio veća ovlašćenja ove institucije, odnosno da se njegova ovlašćenja prošire na sudove. Kao ni poverenikov izveštaj, tako Skupština nije razmatrala ni zaštitnikov izveštaj ni za 2016. ni za 2017. godinu. Novi ombudsman je krajem prošle godine predložio stvaranje „potpuno nezavisne medijske organizacije“ iz nepoznatog razloga s obzirom na to da mediji već imaju više svojih strukovnih udruženja, a takođe i regulatora. 

Poseban problem sa kojima se neke od regulatornih institucija suočavaju jeste da godinama rade u krnjem sastavu, pošto im nedostaju članovi odbora, a predstavnici institucija koje bi trebalo da predlože zamene to ne rade, ili ih Skupština ne usvaja. Recimo cele 2017. godine Agencija za borbu protiv korupcije radila je u krnjem sastavu, pošto Agenciju po zakonu čine direktor i Odbor od devet članova. Veći deo prošle godine Odbor Agencije je od devet imao svega dva člana. Po Zakonu, po jednog člana Odbora imenuju Vlada, predsednik i Skupština Srbije, a svi ostali dolaze na predlog stručnih udruženja i nezavisnih institucija. Iako je većina tih tela predložila kandidate za članove Odbora, Skupština Srbije se  o njima nije izjašnjavala. Tek krajem jula izabrana su četiri člana Odbora, pa je sa šest članova moglo da se pristupi izboru direktora. Ostala tri člana koja predlažu nezavisni organi i udruženja, Skupština još nije izabrala.

Slična situacija je i sa Regulatornim telom za elektronske medije (REM). Savet REM-a, koji je glavni organ od devet članova, ima svega šest. Slično kao i sa Agencijom za borbu protiv korupcije, Skupština je u 2016. godini odbila da izabere članove Saveta na predlog organizacija civilnog društva.

U narednim brojevima „Nova ekonomija“ će se detaljnije baviti pojedinačnim regulatornim telima, zakonskim okvirom u kome rade, kao i ispitati da li su i u kojoj meri nezavisna od izvršne vlasti.

*Projekat „Rad nezavisnih kontrolnih institucija u Srbiji” finansira National Endowment for Democracy. 
*Ovaj tekst, celokupan sadržaj i izneti stavovi su isključiva odgovornost Business Info Group kao izdavača Nove ekonomije i ni na koji način ne održavaju stavove i mišljenja National Endowment for Democracy.