Tenderska prodaja najboljih preduzeća

Privatizacija metodom javnog tendera bila je određena za oko 290 preduzeća, od kojih je privatizovano samo 131. Od privatizovanih preduzeća, do raskida ugovora došlo je u 36 slučajeva. Tenderska privatizacija je defakto okončana 2009. godine, sa izbijanjem velike ekonomske krize

Za prodaju najboljih i najznačajnijih srpskih preduzeća bila je predviđena metoda javnog tendera.

Tenderom se mogao prodavati ne samo društveni i državni kapital do tada neprivatizovanih firmi (kao što je u bio slučaj sa aukcijama), već i akcije koje je država imala u već privatizovanim preduzećima po Zakonu o svojinskoj transformaciji, koje su pripadale Akcijskom fondu, PIO fondu i/ili Fondu za razvoj. Odnosno, u drugom slučaju tenderska prodaja je predstavljala naknadni pokušaj privatizacije, kada se prodavao po pravilu manjinski paket od uglavnom 40%, ali je bilo i retkih slučajeva kada je državni paket bio i većinski. Mali akcionari su imali mogućnost da zajedno sa državom prodaju i svoje akcije putem javnog tendera.

Osnovna karakteristika tenderske prodaje, po čemu se razlikovala i od aukcija i od prodaje akcija na berzi, jeste da u postupku može da učestvuje kupac koji ispunjava određene kvalifikacione kriterijume. Time se želelo postići da najbolje kompanije budu prodate „strateškim“ kupcima, odnosno pre svega firmama iz iste branše koje bi, kako se očekivalo, trebalo da značajno unaprede poslovanje preduzeća.

Druga osnovna karakteristika tendera bila je da su ponude kovertirane, odnosno da ponuđena cena ne može da se koriguje ukoliko drugi ponuđač ponudi više (za razliku od aukcije, odnosno berzanske prodaje). Doduše, od 2008. godine uveden je hibrid između tendera i aukcije, nazvan tender sa javnim nadmetanjem, ali on je uspešno primenjen samo u nekoliko slučajeva. U suštini, taj metod se pre može smatrati aukcijom sa kvalifikacionim uslovima, pa u ovom tekstu i neće biti spominjan.

Privatizacija metodom javnog tendera bila je određena za oko 290 preduzeća, od kojih je privatizovano samo 131. Od privatizovanih preduzeća, do raskida ugovora došlo je u 36 slučajeva. Tenderska privatizacija je defakto okončana 2009. godine, sa izbijanjem velike ekonomske krize.

Svetska banka je dala kredit za podršku privatizaciji, a pored toga je i administrirala razne donacije i kredite koje su davale druge institucije radi privatizacije i restrukturiranja

Svetska banka kao čovek iz senke tendera

Svetska banka je dala kredit za podršku privatizaciji, a pored toga je i administrirala razne donacije i kredite koje su davale druge institucije radi privatizacije i restrukturiranja. Krediti SB su bili odobravani pod posebnim, tzv. IDA uslovima, koji su podrazumevali kamatu od 1%, grejs period od 10 godina i period otplate od 20-30 godina. Iako danas kamata od 1% ne predstavlja tako veliku olakšicu, u godinama posle 2000. ti uslovi su bili izuzetno povoljni, jer su tržišne kamate bile neuporedivo veće (Srbija se npr. zaduživala i sa 7-8% na tržištu 2009). Konkretno, IDA uslovi otplate su značili da u realnim iznosima više od pola tog zajma, a moglo bi se slobodno reći i dve trećine, predstavlja poklon, jer će realna vrednost otplaćenog novca biti višestruko manja nego u tom trenutku.

Svetska banka je bila „prikriveni komandant“ tenderske prodaje preduzeća. Sâma procedura tenderske prodaje bila je u potpunosti usklađena sa odgovarajućom međunarodnom praksom kod takvih transakcija, a po savetima i uputstvima dobijenim od strane SB. Pored toga,  u Agenciji je stalno bilo angažovano nekoliko stranih konsultanata od strane SB radi pružanja tehničke pomoći (na primer, oni su bili u komisijama koje su birale savetnike za privatizaciju pojedinih preduzeća).

Počev od izbora savetnika, sadržine tenderske dokumentacije, postavljanja uslova za učešće na javnom tenderu, kao i drugih postupaka u tenderu, postupci Agencije bili su podložni odobrenju iz Vašintona – famoznom „no objection“ ukoliko su tenderski postupci bili finansirani kreditima te ustanove.

Saradnja sa SB imala je i negativnu stranu, pre svega u dužini trajanja procedure – izbor savetnika je trajao i do godinu dana, a i svi drugi koraci su bili relativno usporeni zbog potrebe usaglašavanja sa bankom.

U tenderima je bila ključna uloga savetnika

Tenderska prodaja podrazumevala je da Agencija za privatizaciju poverava najveći deo aktivnosti privatizacionom savetniku, koji može biti investiciona banka, konsultantska kuća ili advokatska kancelarija, a u praksi su često nastupali kao konzorcijumi.

Izbor savetnika se vršio istovremeno za određene grupe preduzeća iz slične delatnosti – koje su se u žargonu nazivali pulovi. Tako je biran jedan savetnik za pul cementara, duvanske industrije, šećerana i sl.

Savetnici su bili plaćani iz dva dela. Prvi deo, fiksna naknada (retainer), isplaćivao se na osnovu okončanih situacija (priprema dokumentacije, objava javnog poziva, analiza ponuda i sl.) i savetniku je pripadao bez obzira da li je tender uspešan ili ne. Fiksna naknada se isplaćivala ili iz donacija/kredita SB ili iz sredstava budžeta (kada je fiksna naknada bila finansirana iz sredstava SB, za sve korake u izboru savetnika bilo je potrebno dobiti tzv. „no objection“ iz Vašintona).

Savetnici su se ocenjivali na osnovu kriterijuma koji su unapred definisani (kvalitet tima, iskustvo u sličnim transakcijama u drugim državama, kao i čitav niz drugih parametara pored visine naknade, ili samo na osnovu visine naknade iz grupe unapred kvalifikovanih savetnika), a koji su bili definisani na osnovu preporuka SB.

Krediti SB su bili odobravani pod posebnim, tzv. IDA uslovima, koji su podrazumevali kamatu od 1%, grejs period od 10 godina i period otplate od 20-30 godina

Pored fiksne naknade, savetniku je pripadala i naknada u slučaju prodaje (success fee) koja se isplaćivala kao procenat od prodajne cene. Za vredne firme, ta provizija je bila veoma unosna, tako je za duvanske fabrike Morgan-Stenli savetnik za prodaju naplatio više od 10 miliona evra kao naknadu za uspešno obavljenu prodaju. Ukupno, savetnicima u tenderskoj privatizaciji isplaćeno je preko 50 miliona evra za njihove usluge kroz fiksne naknadu i kroz proviziju.

Savetnici su preko success fee bili posebno motivisani da se angažuju kako bi tender protekao što uspešnije, odnosno kako bi se motivisalo što više kupaca da učestvuju na tenderu. Od savetnika se posebno očekivalo da na osnovu svojih međunarodnih kontakata animiraju pre svega potencijalne kupce iz inostranstva za naša najznačajnija preduzeća, kako bi se postigli što bolji rezultati privatizacije.

Uloga savetnika u tenderskom postupku

Privatizacioni savetnik je dužan da pre objava javnog tendera pripremi dokumentaciju koja se sastoji od:

•       Dijagnostičkog izveštaja (Due Dilligence) koji obuhvata nekoliko delova

o       Poslovni i finansijski

o       Pravni

o       Ekonološki

o       Predlog strategije privatizacije

•       Procene vrednosti kapitala

•       Izveštaj o tržištu – odnosno potencijalnim učesnicima tendera

•       Tenderske dokumentacije (koja se prodaje potencijalnim kupcima):

o       Informacionog memoranduma

o       Ugovora o čuvanju poverljivih podataka

o       Uputstva za ponuđače

o       Nacrta kupoprodajnog ugovora

Savetnik na osnovu Dijagnostičkog izveštaja priprema i prospekt preduzeća (teaser), kratak materijal, obično na 5-10 strana, koji ukratko prezentira osnovne podatke o preduzeću i koji se postavlja na veb-sajt Agencije. Prospekt se i distribuira direktno potencijalnim kupcima, kako bi se zainteresovali za privatizaciju određenog subjekta i kako bi podneli zahtev za kupovinu tenderske dokumentacije.

U slučajevima kada je bilo više konkurentnih ponuda na tenderu, procena vrednosti nije bila od većeg značaja, međutim, kada je bio samo jedan ponuđač, procena je bila preovlađujuća kada je trebalo da se pregovara sa ponuđačem

Kada Agencija za privatizaciju odobri materijale koje je pripremio savetnik, objavljuje se javni poziv za privatizaciju određenog preduzeća. Praksa je bila da se u isto vreme raspiše javni tender sa sva preduzeća iz određenog pula (cementare, duvanske fabrike i sl).

Uslove koje treba da ispuni potencijalni kupac predlagao je savetnik, na osnovu analize preduzeća i tržišnih okolnosti, a Agencija je formulisala konačne uslove (uz prateću ulogu SB, naravno, ako je ta privatizacija bila finansirana iz njihovih sredstava). Savetnici su bili dužni da pripreme i predlog kupoprodajnog ugovora, što je posebno bilo značajno ukoliko je bilo potrebno da se u kupoprodajnom ugovoru definišu neke specifične odredbe (na primer oko ekologije, položaja specifičnih industrija, kao duvanske, i sl).

Pored toga, savetnici su bili dužni da organizuju i prodaju tenderske dokumentaciju kupcima, da organizuju posete preduzećima, da pripreme sobu sa podacima (data room) u kojoj se nalazi sva dokumentacija dostupna potencijalnom kupcu. Posle dostavljanja ponuda, savetnici su analizirali ponude i dostavljali Agenciji i tenderskoj komisiji izveštaj o tome da li učesnici zadovoljavaju uslove tendera. Pored toga, savetnici su, koristeći unapred definisanu formulu, evaluirali ponude potencijalnih kupaca i dostavljali Agenciji.

Agencija je imala samo prateću, kontrolnu ulogu, koja se sastojala pre svega od kontrole tenderske dokumentacije (pre svega procene vrednosti kapitala, ali i sadržaja ostale dokumentacije).

Nedostatak precizne procene vrednosti kapitala

Za razliku od aukcijske privatizacije, u tenderskoj proceduri nije bila precizno definisana metodologija, odnosno način procene vrednosti kapitala preduzeća. Sama procena vrednosti nije bila dostupna potencijalnim kupcima za vreme trajanja tendera i ona je služila Agenciji prilikom ocene ponuda.

Ponuda kupca, usklađena sa formulom u kojoj je pored cene uključivana i visina investicije i socijalnog programa, trebalo je da bude približno u rasponu procene vrednosti kapitala društva.

Pored već definisanih metoda procene koje su korišćene u postupku aukcijske privatizacije, kao što je metoda DNT i LV, za potrebe tendera mogle su se koristiti i razne druge metode, kao što je metod komparativni transakcija (što je primenljivo uglavnom samo za velike transakcije), metod neto imovine i slično.

U propisima za sprovođenje tendera nije bilo definisano kako se vrši procena vrednosti – za razliku od aukcija, gde je precizno određeno da se uzima veća od dve procenjene vrednosti (po DNT metodi odnosno LV metodi). Kod tenderske prodaje je ostavljeno savetniku i Agenciji da u svakom konkretnom slučaju odredi koju će metodu procene primeniti za određeno preduzeće.

Da stvar bude još gora, kontrolu procene vrednosti nisu obavljale osobe koje su se tim poslovima bavile u nekadašnjoj Direkciji za procenu vrednosti kapitala, već su to radili zaposleni u Agenciji, od kojih se malo ko mogao pohvaliti iskustvom sa kontrolom procena kapitala, a posebno sa poznavanjem DNT metodologije.

Kako je sâm DNT metod složen za primenu i kontrolu, sa malim varijacijama parametara moguće je dobiti relativno velike razlike u konačnoj vrednosti procene kapitala. To je ostavilo mogućnost da i procena bude i znatno niža od realne vrednosti, posebno ako kontrola od strane Agencije nije bila adekvatna. Savetnik je sa svoje strane imao motiv da se opredeli za što nižu vrednost kapitala preduzeća, pošto je, zbog dobijanja tzv. success fee-a bio više nego zainteresovan da transakcija bude uspešna (pa makar i prihod za budžet bio manji od optimalnog).

Nije slučajno da se u velikom broju slučajeva koristila kao preovlađujuća metoda DNT (bez korekcije sa LV) a vrednosti procene dobijene DNT metodom po pravilu bile niže nego vrednosti koje bi se dobile primenom LV. Pored toga, DNT metoda je po svojoj prirodi zasnovana na projekcijama poslovanja u budućnosti koje mogu biti prilično „proizvoljne“ te kontrola takve procene  nije nimalo jednostavna. Primena DNT se pravdala argumentima da budući investitor želi da nastavi delatnost a da prinosna vrednost (DNT) treba da bude opredeljujuća, jer to je nešto što on može da ostvari u budućnosti, pošto kupac navodno neće rasprodavati imovinu (naravno, takav argument bio je prilično deplasiran). Naravno, takav pristup je doveo i do nekoliko krajnje problematičnih prodaja kao u slučaju Zdravlja iz Leskovca.

U slučajevima kada je bilo više konkurentnih ponuda na tenderu, procena vrednosti nije bila od većeg značaja, međutim, kada je bio samo jedan ponuđač, procena je bila preovlađujuća kada je trebalo da se pregovara sa ponuđačem. Naime, ukoliko je vrednost ponude odstupala od visine procene, od ponuđača se tražilo povećanje cene.

Niske vrednosti procena imale su i značaja kod odlučivanja tenderske komisije, jer je komisija mogla da proglasi tender neuspelim ako bi ponude bile ispod prihvatljivih, tako da je niska procena bila i „argument“ da se članovi tenderske komisije ubede u valjanost privatizacije.

Nedovoljno precizno utvrđena metodologija za procena kapitala u tenderskoj proceduri, motivacija savetnika da tender uspe po svaku cenu, formula po kojoj su ocenjivane ponude (o kojoj će biti više reči u narednim tekstovima), generisali su rizik da se preduzeća mogu prodati i za relativno male iznose.

Ti razlozi bili su naravno poznati i kreatorima modela i ključnim ljudima iz ministarstva i Agencije. Međutim, opredeljenje je bilo da se pre svega „sva“ preduzeća privatizuju i to što pre, ali je to ostavilo prostor i za manipulacije.