Troškovi u novcu, ali i u zdravlju

Javne nabavke u zdravstvu

 Ako se uzme u obzir da se na javne nabavke u zdravstvu, prema podacima Uprave za javne nabavke, godišnje potroši preko 600 miliona evra, jasno je da postoji ogromna opasnost od korupcije, koja u ovom slučaju ne donosi samo gubitak javnog novca u korist uskog kruga ljudi, već direktno utiče na opadanje kvaliteta zdravstvenih usluga i ugrožava živote građana Srbije. Otkriveni slučajevi nepravilnosti i korupcije u javnim nabavkama retko stignu do suda, a kršenje zakona sve je teže dokazivo za oštećene ponuđače

Na javne nabavke u zdravstvu i socijalnoj zaštiti odlazi 21 odsto ukupne vrednosti javnih nabavki u Srbiji i posle državnih preduzeća sa udelom od 29 odsto, imaju najveće učešće u kolaču na koji se u 2016. godini, prema podacima Uprave za javne nabavke, potrošilo 335,3 milijarde dinara (bez PDV-a). U oblasti zdravstva i socijalne zaštite, sklopljeno je, prema podacima Uprave za javne nabavke, 42.965 ugovora, što čini čak 41 odsto ukupnog broja sklopljenih ugovora o javnim nabavkama u 2016. godini, dok je vrednost tih ugovora oko 72 milijarde dinara (bez PDV-a), odnosno preko 600 miliona evra.

Ovi podaci pokazuju da su u zdravstvu javne nabavke, kao u retko kom sektoru, izrazito heterogenog karaktera i ima ih više nego u bilo kom drugom sektoru, što potvrđuje i dr Draško Karađinović, koordinator organizacije Doktori protiv korupcije. 

„Primera radi, lekovi na recept u apotekama koštaju RFZO preko 200 miliona evra, dok su lekovi, sanitetski i ugradni materijal u bolnicama preko 300 miliona evra, pa je jasno kakvi se tu sve komercijalni, privatni, politički interesi prelamaju“, kaže Karađinović.

Srbija za javne nabavke u zdravstvu, prema nekim procenama, izdvaja na godišnjem nivou oko milijardu evra. Rashodi Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje (RFZO) za javne nabavke čine preko 50 odsto od godišnjeg budžeta, a pored toga, tu su i rashodi za kapitalne investicije koje sprovodi Ministarstvo zdravlja prilikom nabavki dijagnostičke i terapeutske medicinske opreme, kao i prilikom rekonstrukcije i izgradnje zdravstvenih objekata, a visina iznosa zavisi od izdvajanja iz republičkog budžeta, kao i od kredita Svetske banke i drugih međunarodnih finansijskih institucija. 

Korupcija u svim fazama

U javnim nabavkama u Srbiji i pored toga što je ova oblast regulisana još od 2002. godine, prema rečima Nemanje Nenadića, programskog direktor Transparentnosti Srbija, postoje i dalje veliki problemi sa korupcijom i to u svim fazama, kako u planiranju i sprovođenju nabavki, tako i u izvršenju samih ugovora.

„Ti problemi postoje i u drugim oblastima jednako kao što postoje i u zdravstvu, ali je ključna razlika u posledicama. U zdravstvu, kada dođe do korupcije ili nekog drugog štetnog raspolaganja javnim sredstvima, te posledice pacijenti direktno osećaju, kroz smanjenje kvaliteta zdravstvene zaštite koja i inače nije na zadovoljavajućem nivou“, kaže Nenadić.

Dodatni problem koji se javlja u praksi je i nabavka nekvalitetnih proizvoda kroz javne nabavke, pa se u medijima godinama pojavljuju priče o hirurškim rukavicama koje pucaju, neupotrebljivom hirurškom koncu i mnoge druge. 

Karađinović navodi da je potpuno jasno da kriterijum najmanje cene nije uvek adekvatan u zdravstvu jer ako se, primera radi, kupi ugradni materijal (veštački kukovi, stentovi, oftalmološka sočiva) slabijeg kvaliteta, a po nižoj ceni kao najvažnijem kriterijumu, trošak lečenja kasnijih komplikacija uveliko prevazilazi postignutu uštedu. 

„I pored toga što je u Zakonu o javnim nabavkama propisano da se javne nabavke mogu sprovoditi primenom kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude (ENP) zahvaljujući kome bi se dobila najbolja vrednost za uloženi novac za pacijente, i dalje je većina nabavki u zdravstvu bazirana na kriterijumu minimalne cene“, navodi on.

Za sada ne postoji institucionalni pristup evaluacije kvaliteta određene javne nabavke kroz, kako navodi primer Karađinović, formiranje baze tenderske dokumentacije sa kvalitativnim kriterijumima uspešno sprovedenih nabavki, koji mogu biti korišćeni kao vrsta modela za naredne nabavke. On navodi da je veliki problem i što u Srbiji nisu formirani ni registri koji bi objedinjavali praćenje rezultata efikasnosti opreme, proizvoda, leka u određenoj zdravstvenoj ustanovi, a pritom se postojeći mehanizmi za prijavljivanje defekata kvaliteta ili neželjenih dejstava medicinskih sredstava Agenciji za lekove i medicinska sredstva od strane zdravstvenih ustanova nedovoljno koriste.

Mehanizmi korupcije

Nevladina organizacija Pravni skener sprovela je istraživanje o javnim nabavkama u zdravstvu za koje su pozivi objavljeni u periodu od 1. novembra 2016. do 15. marta 2017. godine. Tokom tog perioda napravljena je baza više od 100.000 podataka u vezi sa objavljenim pozivima za javne nabavke u 221 zdravstvenoj ustanovi i srodnim institucijama. Rezultati tog istraživanja pokazali su da se javne nabavke u zdravstvu najčešće sprovode kroz otvoreni postupak. Od ukupno 3.114 javnih nabavki, koliko ih bilo u posmatranom periodu, 1.385 je sprovedeno kroz otvoreni postupak, a 173 kroz pregovarački postupak bez objavljivanja poziva, koji je najnetransparentniji postupak sprovođenja javnih nabavki. 

Ostale javne nabavke sprovedene su kroz kvalifikacioni postupak, pregovarački postupak sa objavom poziva, ili su bile u pitanju javne nabavke male vrednosti.

 Zaključak tog istraživanja bio je da iako se pokazalo da ima manje očiglednih propusta u odnosu na ranije, nedovoljna transparentnost i poštovanje procedura neke su od tipičnih karakteristika javnih nabavki u zdravstvu.

Najčešći mehanizmi korupcije u javnim nabavkama u zdravstvu  su slični kao i u drugim oblastima. U samom procesu planiranja najčešće zloupotrebe sprovode se kroz formiranje predmeta nabavke da može da ga realizuje samo jedan ponuđač, preko nabavki koje se vode po hitnom postupku ili nedozvoljenog usitnjavanja nabavki kako bi se primenjivao postupak javne nabavke male vrednosti, a postoje brojni mehanizmi koji se koriste u kasnijim fazama, sve do realizacije ugovora o javnoj nabavci.

Jedan od načina zaobilaženja transparentnih tenderskih postupaka može biti, kako navodi Karađinović, i donacija od strane komercijalnih entiteta, najčešće dijagnostičkih ili terapeutskih uređaja nekoj zdravstvenoj ustanovi. Time se u praksi javlja prećutna obaveznost zdravstvene ustanove da putem pregovaračkog postupka, bez objavljivanja poziva, nabavlja od te firme popravke ili dodatnu opremu.

„Zdravstvena ustanova usmerava se da kod donatora obavlja servisiranje, popravke, kupuje potrošni materijal, pa se javlja problem cene i kvaliteta robe ili usluge koje na kraju budu višestruko veće od cene koštanja donirane opreme“, objašnjava on.

Na taj problem ukazala je i organizacija Pravni skener prilikom predstavljanja svog izveštaja, skrenuvši pažnju upravo na neophodnost objavljivanja kako zaključenih ugovora, tako i dobijenih donacija. 

Primeri bez posledica

Nenadić kao karakterističan primer korupcije u ovoj oblasti  navodi nepravilnosti koje su postojale u javnim nabavkama za izvođače radova na obnovi većeg broja zdravstvenih ustanova. Naime, Ministarstvo zdravlja dodelilo je posao krečenja prostorija i sanacije toaleta u zdravstvenim ustanovama, vredan gotovo 700 miliona dinara (565 miliona bez PDV-a), u pregovaračkom postupku bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, o čemu je Transparentnost Srbija objavila i detaljnu analizu krajem 2015. godine. 

„Ta analiza utvrdila je da su se u postupku javnih nabavki za izvođače radova za obnovu i rekonstrukciju u nekoliko desetina zdravstvenih ustanova pojavile samo četiri firme iz cele Srbije, iako znamo da se građevinska industrija godinama žali kako nema dovoljno posla“, navodi Nenadić.

Tokom postupka nabavke se zatim dešavalo da su firme koje daju najbolju ponudu za određenu partiju, to jest za radove na jednom području Srbije, odustajale od te svoje ponude zbog čega je posao dobijala sledeća firma koja je tražila višu cenu. Kako objašnjava Nenadić, tih nekoliko firmi koje su jedna drugoj konkurencija, zapravo je najverovatnije bilo u međusobnom dogovoru, ali niko nije nadalje pokretao to pitanje, već je sve okončano bez posledica, iako se videlo da su zaključeni ugovori štetni i da su neki delovi postupka bili veoma sumnjivi. 

Kao rezultat, u nekim od tih slučajeva, kao što je i pokazano u analizi Transparentnosti Srbija, desilo se da radovi na kraju budu plaćeni skuplje nego što je trebalo. Drugim rečima, za taj isti novac moglo je da se uradi više i da se značajnije poboljšaju uslovi boravka u zdravstvenim ustanovama.

Drugi primer, kojim se takođe bavila Transparentnost Srbija, bila je izgradnja Kliničkog centra u Nišu, gde je odlukama državnih organa nesumnjivo utvrđena povreda zakona, ali tek nakon što je ugovor bio već zaključen i u većem delu i sproveden.

„Bilo je dosta sumnji, detaljno obrazloženih, da je javna nabavka bila prilagođena unapred određenom ponuđaču, zbog čega je konkurencija uložila i zahtev za zaštitu prava. Kada je Komisija za zaštitu prava rešavala o tom pitanju, ona na kraju nije uopšte odlučivala o svim tim spornim detaljima, zato što su utvrdili da ta nabavka nije smela ni da bude raspisana, jer nije bila planirana godišnjim planom nabavki Ministarstva zdravlja, što je preduslov da se uopšte uđe u posao. Oni su već na osnovu toga zaključili da je nabavka protivna zakonu. Međutim, pošto je ugovor već bio zaključen, u slučaju da se ta stvar dovede do kraja, otvorilo bi se pitanje naknade štete firmi koja je već isporučila robu“, kaže Nenadić i dodaje da je epilog priče bio taj da nijedan državni organ nije pokrenuo postupak da se taj ugovor proglasi ništavim i da je na taj način povreda zakona zacementirana. Ne samo da je ugovor ostao na snazi, već niko nije odgovarao zbog toga što je zaključen protivno zakonu.

Izostajanje sankcija za zloupotrebe

Otkriveni slučajevi nepravilnosti i korupcije u javnim nabavkama u zdravstvu veoma retko stignu do suda i praksa pokazuje da je kršenje zakona sve teže dokazivo za oštećene ponuđače. Sa druge strane, posledice zloupotreba i korupcije u ovoj oblasti su najteže moguće jer se radi o ljudskom životu i zdravlju. 

„Neodgovornost, zloupotrebe, korupcija se krivično gone i teško kažnjavaju u razvijenim zemljama, dok u Srbiji toga još nema. Imamo potpuno dokazane afere trgovine listama čekanja na zračenje obolelih od raka na Institutu za onkologiju Vojvodine ili trgovinu pogrebnika sa službom Hitne pomoći u Beogradu, ali nema odgovornosti niti sudskog epiloga“, kaže Karađinović.

On smatra da su javne nabavke u zdravstvu komplikovana procedura i da je neophodna kvalitetna pravno-finansijska ekspertiza za dokazivanje krivičnog dela, što otežava posao oštećenim ponuđačima. 

„Zloupotrebe u javnim nabavkama u zdravstvu, sa druge strane, nisu moguće bez saradnje državnih službenika iz Ministarstva, Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, uprave bolnica, koji sede u tenderskim komisija a koji imaju i političku podršku, što dodatno komplikuje problem. Trgovci odnosno dobavljači takođe često finansiraju političke opcije koje onda imenuju i štite pomenute službenike, pa se tako krug zaštite zatvara“, kaže Karađinović i dodaje da je najveći problem u nepostojanju političke volje za borbu protiv korupcije i da je to osnovni razlog zbog kog nema krivičnih postupaka za zloupotrebe i korupciju u javnim nabavkama u zdravstvu. 

Ako se i desi neki slučaj, sudski postupak se odugovlači da bi na kraju i zastareo. 

Moglo bi da se zaključi da krivična dela u javnim nabavkama u zdravstvu u Srbiji, inače vrlo unosna za počinioce, nose sasvim mali rizik, što je, zaključuje Karađinović, poražavajuća konstatacija za zemlju koja je kandidat za ulazak u Evropsku uniju.

I prema podacima nevladine organizacije Pravni skener, veoma retko se pokreće postupak za krivično delo zloupotrebe u vezi sa javnom nabavkom, jer su u poslednje četiri godine bile samo tri krivične presude, od čega samo jedna u oblasti zdravstva.

S druge strane, čak ni prekršajni postupci se više ne vode jer je nadležnost vođenja ovog postupka sa prekršajnih sudova preneta na Republičku komisiju za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja, prema mišljenju stručnjaka, nema potrebne kapacitete za njihovo vođenje, što je ujedno i glavni razlog za sve manji broj presuda.

Nenadić objašnjava da je aktuelni Zakon o javnim nabavkama donet na tragu želje da se kazni korupcija u javnim nabavkama i da je on zaista postrožio antikorupcijske mere u odnosu na prethodne zakone. Međutim, kako navodi, u praksi nema rezultata, jer se pokazalo da je to zakonsko rešenje nepotpuno i da su Zakon o javnim nabavkama i Zakon o prekršajima u suprotnosti.

„Usled toga ne možemo više govoriti, kao što smo ukazivali između 2002. i 2012, da je veoma mali broj kazni za kršenje Zakona o javnim nabavkama. Sada taj mehanizam prekršajnog kažnjavanja uopšte ne funkcioniše. S jedne strane su ti prekršaji izuzeti iz sudske nadležnosti i povereni su Republičkoj komisiji za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, a sa druge strane nisu propisana procesna pravila koja bi ta Komisija primenjivala“, kaže Nenadić i dodaje da se ta neusklađenost propisa, koja je dovela do potpunog zastoja u sistemu kažnjavanja, već godinama ne otklanja.

Ovaj projekat „Vladavina prava i trošenje javnih sredstava u zdravstvenom sistemu u Srbiji“ finansira Evropska unija kroz program Jačanje slobode medija u Srbiji koji rukovodi Delegacija EU u Srbiji. Ovaj tekst je u isključivoj nadležnosti Business Info Group, izdavača časopisa Nova ekonomija i ni na koji način ne odražva stavove i mišljenja Evropske unije.