Ima li direktora u javnim preduzećima

Kad je direktor javnog preduzeća u v. d. stanju, on nema kapacitet da misli dugoročno, jer uvek može biti smenjen. Najopasnija posledica nezakonitog v. d. stanja, naročito u slučajevima kada su prekoračeni maksimalni zakonski rokovi za takvo stanje, jeste to što su sve odluke takvih direktora nezakonite – počev od banalnih odluka o zapošljavanju ili raskidu radnog odnosa, pa do ugovora koji mogu vredeti milione evra.

Od 33 preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, što znači da se na njih odnosi Zakon o javnim preduzećima, na čelu njih 20 nalaze se vršioci dužnosti direktora. Ovo svojevrsno v. d. stanje u kome se nalazi javni sektor (zato što i u državnim organima nezanemarljiv broj funkcionera je u v. d. stanju) u potpunosti je suprotno profesionalizaciji i korporativizaciji javnih preduzeća o kojima se već najmanje pola decenije govori kao o prioritetu u ekonomiji. 

I ova godina je slično počela, sa najavama kako će reforma javnih preduzeća biti tema nakon izbora i u fokusu buduće vlade „jer će reforma omogućiti da javna preduzeća pružaju bolju i kvalitetniju uslugu građanima, ali i uticati na ekonomski rast zemlje“ (premijerka Ana Brnabić 17. januara 2020). Ona je ocenila da se nije išlo u reformu javnih preduzeća, jer se Vlada bavila drugim reformama, stečajevima i privatizacijama RTB Bor, Galenike, Železare… 

Ta reforma o kojoj je govorila predsednica Vlade izgleda da ne podrazumeva odvajanje partijskih uticaja od javnih preduzeća, inače velikog i bitnog dela srpske privrede. Naime, predsednik Srbije Aleksandar Vučić je, odgovarajući na pitanje da li će se država konačno pozabaviti izborom direktora na konkursima nakon prigovora predstavnika MMF-a, odgovorio: „Ne dam, ja ne dam. E pa zato što bi ti raspušteni direktori ponovo da naprave neprivlačan privatni sektor i da sve pozapošljavaju u  javni sektor. I da to ne može privatnik da izdrži. Sve je sistem spojenih sudova“, rekao je Vučić na TV Prva odgovarajući na pitanje da li će se ukinuti v. d. stanje direktora javnih preduzeća, dodajući da ne voli v. d. stanje, nego disciplinu i odgovornost.

Zanimljivo ili pre neverovatno zvuči izjava predsednika, s obzirom na to   da je nedvosmisleno i direktno protivzakonito da javna preduzeća vode vršioci dužnosti direktora duže od jedne godine. Dva puta je menjan Zakon o javnim preduzećima, 2012. i 2016, uvek najavljujući obračun sa javnim preduzećima i uvođenje reda i profesionalnosti, ali možda je bilo malo previše očekivati od vlasti da zakon sprovede, kao što je iluzorno očekivati od koze da sačuva kupus.

Opet je ovu temu pokrenuo Stiven Ndegva, šef kancelarije Svetske banke u Srbiji. 

„Imamo vršioce dužnosti direktora koji vode javna preduzeća, iako je Zakon o javnim preduzećima jasan po tom pitanju kako se biraju direktori i koliko dugo mogu biti vršioci dužnosti. Oni imaju skraćen horizont prilikom odlučivanja, a takođe imaju i zakonska ograničenja u postupanju. Treba da se odrede pokazatelji performansi i da se prema njima određuje da li će direktori ostati na čelu javnih preduzeća ili ne“, poručio je Ndegva. Prema njegovim rečima, velika državna preduzeća loše utiču na konkurenciju, s jedne strane zato što su tako velika, a s druge što država može da ih zaštiti od tržišta, da odredi cene itd. 

„Oko 60 odsto subvencija je dato državnim preduzećima, a ona su stvorila oko 20 odsto dodate vrednosti. To nije baš efikasno korišćenje sredstava“, ocenio je Ndegva, rekavši da su prošle godine javna i državna preduzeća koštala državu 300 miliona evra. To je bolje od milijardi koje su slupane u javna preduzeća tokom svetske ekonomske krize, ali i dalje je gubitak za budžet i za društvo.

Dve trećine direktora su v. d.

Umesto da budu izabrani na konkursima, kako nalaže zakon, dve trećine direktora javnih preduzeća Vlada Srbije je imenovala kao vršioce dužnosti. Na ovaj način na najviše pozicije u javnim preduzećima i državnoj upravi dolaze politički birani i lako smenjivi kadrovi, koji neretko ne ispunjavaju ni osnovne uslove predviđene zakonom.

Još u februaru 2017. godine raspisani su konkursi za izbor direktora javnih preduzeća Putevi Srbije, Koridori Srbije, Državna lutrija Srbije i četiri nacionalna parka. Tri godine kasnije ova preduzeća i dalje vode vršioci dužnosti. Među svim brojnim v. d. direktora javnih i državnih preduzeća u Srbiji svakako je najdugovečniji Zoran Drobnjak koji je 2007. godine izabran za generalnog direktora JP Putevi Srbije, da bi od 2009. bio degradiran na vršioca dužnosti i tako sve do danas. Najveća i najvažnija kompanija u Srbiji je takođe pod upravom vršioca dužnosti. Milorad Grčić, mali privrednik iz Obrenovca je v. d. direktora EPS-a od oktobra 2016. godine, a pre toga je četiri godine bio direktor rudnika uglja „Kolubara“. Ali ova kompanija je mnogo duže u v. d. stanju. Prethodni direktor Aleksandar Obradović je bio vršilac dužnosti od 2012. do 2014, kada je na konkursu izabran za direktora, ali to redovno stanje je potrajalo svega dve godine. I druga značajna javna preduzeća poput JP Pošta Srbije vodi vršilac dužnosti, a to što su neka reorganizovana i iz statusa javnog preduzeća prešla u akcionarska društva nije promenilo praksu, pa recimo tri od četiri akcionarska društva nastala od Železnica Srbije vode vršioci dužnosti, dok četvrto i nema direktora, jer je prethodni osumnjičen za korupciju i nalazi se u pritvoru.

Ovom pojavom se svojevremeno bavila i Transparentnost Srbija, a Nemanja Nenadić, programski direktor ove organizacije, kao glavni razlog za višegodišnje trajanje v. d. stanja u javnim preduzećima vidi to što očigledno nije postojala iskrena volja da se izvrši profesionalizacija upravljanja u javnom sektoru Srbije. 

„Tu javna preduzeća nisu jedinstveni primer, već je veoma slična situacija i u javnoj upravi (na primer, vršioci dužnosti pomoćnika ministara) a i u mnogim javnim ustanovama. Izgleda da je zakonska reforma, i ona iz 2012. i ona iz 2016. bila motivisana pre svega željom da se udovolji preporukama međunarodnih finansijskih institucija koje prate reformu javnih preduzeća, a ne istinskom željom da se upravljanje učini nezavisnijim od svakodnevne volje političkih moćnika. Međutim, taj pritisak očigledno nije bio dovoljno snažan, ne samo da se ostvari puna profesionalizacija, već ni da se formalno ispune zakonske obaveze“, objašnjava Nenadić. 

Odluka uvek pripada političarima

Javna preduzeća su pod upravom države. Vlada bira direktore, postavlja članove nadzornih odbora, donosi dokumenta i zakone kojima posredno upravlja poslovanjem javnih preduzeća. Postavlja se pitanje zašto se onda ne izaberu direktori i umesto njih se postavljaju vršioci dužnosti.

„Na prvi pogled, može se postaviti pitanje zbog čega Vlada ne postavi nakon konkursa osobe koje imaju političku podršku, budući da konkursi nisu nepremostiva prepreka za tako nešto. Naime, krajnja odluka pripada političarima, tako da su kandidati koji nemaju takvu podršku prilično obeshrabreni da se uopšte jave na konkurs. Međutim, kako bi i tako postavljeni direktori mogli da se na neki način otrgnu kontroli, a razloge za njihovo razrešenje bi trebalo obrazložiti nekim ozbiljnim propustom, na primer u pogledu neostvarivanja programa rada preduzeća, očigledno je da se Vlada Srbije opredelila za to da zadrži v. d. stanje, koje joj omogućava da vršioce dužnosti smeni bez ikakvog obrazloženja u slučaju da se ne pokažu kao dovoljno poslušni i da na njihova mesta postavi nekog drugog“, napominje Nenadić.

I Milojko Arsić, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, smatra da je to način da se ostvari veći uticaj na javna preduzeća od strane partijskih struktura vladajuće stranke.

„To su pre svega neformalni uticaji koji se mogu lakše ostvariti ukoliko je direktor vršilac dužnosti. To je posledica partizacije države, pa i javnih preduzeća. Napravljen je korak unazad u profesionalnom menadžmentu javnih preduzeća. Čini se da je sada partijska lojalnost iznad svega. A motivi su jasni, javna preduzeća raspolažu velikim resursima i preko njih se oni mogu raspodeljivati preduzećima bliskim vladajućoj partiji, a i zapošljavaju veliki broj ljudi što opet služi partijskom zapošljavanju. Neko ko je izabran na konkursu bi možda rekao da neće to da radi, ali ovako je lako smenjiv“, ocenjuje Arsić, dodajući i da ljudi na tim pozicijama često ne bi ni trebalo da budu na mestu generalnih direktora javnih preduzeća.

Kada je početkom 2015. godine zaključen stendbaj aranžman sa Međunarodnim monetarnim fondom, program se bazirao na tri stuba: makroekonomska stabilizacija, privatizacija i strukturne reforme i reforme javnih preduzeća.

Saša Ranđelović, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, ističe da je fiskalna konsolidacija i stabilizacija javnih finansija očigledan uspeh. U privatizaciji su napravljeni ozbiljni pomaci prodajom RTB-a Bor, Železare Smederevo, Galenike, koncesijom Aerodroma, pa i nedavno Komercijalne banke.

„Što se tiče strukturnih reformi i reformi javnih preduzeća, tu je urađeno malo toga na unapređenju efikasnosti i produktivnosti i korporativnog upravljanja. Zakon je dao solidan okvir, a ta preduzeća upravljaju ogromnim resursima, budžetima, imovinom. Tim pre je važno da se time upravlja na pravi način. Recimo godišnja amortizacija EPS-a je 40 milijardi dinara. To je oko jedan odsto BDP-a. Zamislite samo da se toliko investira svake godine. Međutim, u tom delu je urađeno najmanje od ova četiri segmenta. U Železnicama je čini se najviše urađeno na reformi, prevedena je u akcionarsko društvo. Najavljuje se i prelazak EPS-a iz JP u AD, ali kao što se može videti iz primera Telekoma, koji takođe nije javno preduzeće već akcionarsko društvo, pravna forma nema mnogo efekta ako se ne obezbedi suštinski profesionalni menadžment“, ukazuje Ranđelović.

Stručnjaci su jednoglasni da ljudi na poziciji vršioca dužnosti nisu skloni da razmišljaju dugoročno, a to utiče na investicije.

„Neko izabran na pet godina bi pokušao da uradi nešto za preduzeće, nešto važno, ali ovako kad zna da svakog časa može biti smenjen, to je teško“, napominje Arsić.

Slično razmišlja i Nemanja Nenadić, direktor Transparentnosti Srbija.

„Ne možemo nikada znati šta bi bilo kad bi bilo, odnosno u kojoj meri bi profesionalni direktori bolje radili svoj posao od sadašnjih vršilaca dužnosti. S obzirom na nesigurnost njihovog položaja, može se pretpostaviti da je rad javnih preduzeća pod njihovom upravom takav da su spremni da žrtvuju dugoročne interese preduzeća i ostvarivanje programa rada, zarad ispunjavanja nekih kratkoročnih ciljeva političara kojima duguju zahvalnost za svoje mesto. Najopasnija posledica nezakonitog v. d. stanja, naročito u slučajevima kada su prekoračeni maksimalni zakonski rokovi za takvo stanje, jeste to što su sve odluke takvih direktora nezakonite – počev od banalnih odluka o zapošljavanju ili raskidu radnog odnosa, pa do ugovora koji mogu vredeti milione evra“, upozorava Nenadić.