Fiskalni savet: Novac ide za EXPO i rafale, RZS menja statističke podatke

Nacrt Fiskalne strategije za 2026. sa projekcijama za 2027. i 2028. godinu ukazuje na to da će javne investicije biti velike – ali gotovo isključivo zbog izložbe EXPO 2027 i kupovine rafala, francuskih borbenih aviona, navodi se u Mišljenju na nacrt ove strategije, koje je objavio Fiskalni savet. Pored toga, Fiskalni savet ukazuje na to da Strategija ne nudi odgovore na ključne slabosti javnih finansija, kao i da je energetska tranzicija u zaostatku.

Nacrt Fiskalne strategije, prema mišljenju Fiskalnog saveta, zadržava ranije definisan pravac fiskalne politike. Uprkos izmenjenim okolnostima početkom 2025. godine, koje uključuju primetno usporavanje privredne aktivnosti, uvođenje novih mera ekonomske politike i povećanu neizvesnost u međunarodnom okruženju, Nacrtom Fiskalne strategije nisu izmenjeni osnovni ciljevi fiskalne politike Srbije u kratkom i srednjem roku.

Pre svega, u 2025. je projektovan fiskalni deficit od tri odsto BDP-a, koji bi trebalo da se zadrži na tom nivou i u naredne dve godine. Nakon toga, predviđa se umereno smanjenje deficita na 2,5 odsto BDP-a u 2028. Javni dug bi sa tako planiranim deficitom trebalo da se povećava neznatno sporijim tempom od očekivanog rasta privrede, što bi rezultiralo blagim smanjenjem učešća javnog duga u BDP-u – sa 47,5 odsto na kraju 2024. na 46,2 odsto na kraju 2028. godine.

“Javni prihodi i rashodi do 2028. u načelu su kredibilno projektovani, što znači da je i planirani budžetski deficit u posmatranom periodu realističan i dostižan. Odvojeno od toga je pitanje da li je njegova veličina ekonomski dobro određena”, navodi Fiskalni savet u analizi.

Fiskalni savet podseća da su pravila iz Zakona o budžetskom sistemu propisivala budžetski deficit Srbije u 2025. i narednim godinama od najviše 1,5 odsto BDP-a, ali je Vlada suspendovala njihovu primenu sve do 2029, kako bi sebi omogućila zakonski prostor za veći deficit. Fiskalni savet ostaje pri ranije iznetom stavu da je za Srbiju ekonomski bilo bolje dosledno pridržavanje fiskalnih pravila, odnosno niži fiskalni deficit od tri odsto BDP-a – ne samo radi bolje zaštite od rizika u srednjem roku već i zbog očuvanja kredibiliteta fiskalne politike. Bez obzira na to, Fiskalni savet ocenjuje da planirani deficit od tri odsto nije toliko veliki da bi ugrozio fiskalnu održivost niti širu makroekonomsku stabilnost.

Najveći nedostatak Strategije

Najveći nedostatak Nacrta strategije je u tome što on, prema oceni Fiskalnog sveta, ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije.

Kako je objašnjeno, fiskalna stabilnost predstavlja samo jedan od važnih aspekata javnih finansija. Njihova osnovna uloga je da građanima obezbede zadovoljavajući nivo javnih usluga kao što su zdravstvo, obrazovanje, pravosuđe, bezbednost, efikasna administracija, uspešno upravljanje javnim preduzećima…

Pored toga, važne karakteristike uređenih javnih finansija su i njihova transparentnost, predvidivost i pravičnost. U svim pomenutim aspektima, ocenjeno je, Srbija ima znatan prostor za unapređenja.

Država uvela dosta novih mera

Projekcije javnih prihoda u Strategiji ocenjene su kao kredibilne i u kratkom i u srednjem roku.

“Iako su ukupni prihodi za 2025. tek neznatno smanjeni u odnosu na ranije planove (za šest milijardi dinara, ili 0,1 odsto), iza tog rezultata kriju se značajne izmene u njihovoj strukturi: pre svega, umanjenje prihoda od PDV-a od 38 milijardi dinara, uz povećanje priliva od poreza na dohodak i doprinosa od oko 30 milijardi dinara”, navodi se u analizi.

Kao i u slučaju javnih prihoda, ni ukupni javni rashodi u 2025. nisu značajnije promenjeni u odnosu na važeći budžetski plan. Međutim, i njihova struktura sad je primetno drugačija. Vlada je, naime, uključila u fiskalne planove nove mere koje su uvedene od početka 2025. godine – povećanje plata prosvetnim radnicima u martu i oktobru od po pet odsto, trajno povećanje izdvajanja za visoko obrazovanje, povećanje plata delu zaposlenih u zdravstvu i policiji, krediti za mlade i Alimentacioni fond.

Uvođenje ovih mera nije dovelo do povećanja fiskalnog deficita u 2025. jer je prostor za njihovo finansiranje pronađen u uštedama na drugim budžetskim stavkama, poput kapitalnih rashoda i subvencija.

EXPO kriv za velike javne investicije

Strategijom je najavljeno sistemsko unapređenje u upravljanju javnim investicijama, ali tek od 2028. godine.

Javne investicije u 2025. i narednim godinama planirane su na veoma visokom nivou, od oko sedam odsto BDP-a, a iza ovih ambicioznih planova države stoji pre svega projekat EXPO 2027 uz širi program „Skok u budućnost“.

Jedan deo uvećanih investicija odnosi se i na kupovinu borbenih aviona rafal.

Fiskalni savet je u svojim ranijim izveštajima utvrdio da se većina investicionih ulaganja države trenutno realizuje mimo standardnih procedura – putem međudržavnih ugovora ili kroz posebne zakonske izuzetke. To znači da se projekti biraju bez jasnih kriterijuma, dok se u njihovoj realizaciji zaobilaze ključne odredbe zakona u oblastima javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje…

“Ovakva praksa nosi rizike da troškovi projekata prerastu opravdane okvire, da struktura kapitalnih izdataka ne odgovara u potpunosti prioritetima razvoja i potrebama građana, a svakako se moraju postaviti i pitanja kvaliteta i bezbednosti tako izvedenih radova. Strategijom je planirano da se ova praksa promeni, ali tek kroz nekoliko godina, između ostalog i tako što će se do kraja 2027. uvesti jedinstveni sistem za upravljanje javnim investicijama”, naglašava Fiskalni savet.

Pojedina ministarstva povlašćena po visini plata

Planiraju se i određeni pomaci u sprovođenju najzahtevnijih strukturnih reformi. Među brojnim strukturnim reformama koje su Srbiji potrebne po svom značaju naročito se ističu dve – reforma zarada i zaposlenosti u opštoj državi i reforma javnih preduzeća. Kako se navodi u analizi Fiskalnog saveta, sistem zarada i zaposlenosti nije dobro uređen.

Pre svega, razlika između najniže i najviše plate je premala, što destimuliše zapošljavanje stručnjaka, a podstiče zapošljavanje radnika prosečnih i ispodprosečnih kvalifikacija. Dalje, pojedina ministarstva su povlašćena po visini plata, postoje veliki manjkovi zaposlenih u određenim službama, dok u drugim ima viškova. Čak i sama Strategija upozorava da bi odustajanje od sprovođenja reformi u ovoj oblasti dovelo do značajnog odliva kadrova, imajući u vidu atraktivnost zarada u privatnom sektoru za kvalifikovane zaposlene. Međutim, reformski napori Vlade na ovom polju i dalje se svode na unapređenje centralizovanog informacionog sistema za obračun primanja „Iskra“.

“Izostanak konkretnijih reformskih koraka za uređenje sistema zarada i zaposlenosti signalizira da još uvek ne postoji čvrsta politička volja da se u dogledno vreme naprave dubinske promene u ovoj oblasti, iako je to još na početku fiskalne konsolidacije 2014. godine najavljivano kao prioritet”, zaključuje Fiskalni savet.

Energetska tranzicija zaostaje

Energetska tranzicija imaće vrlo važno mesto u fiskalnoj politici Srbije u narednim godinama, ali to se još uvek ne reflektuje dovoljno u Strategiji.

Fiskalni savet, naime, ocenjuje da je dosadašnji napredak Srbije na polju smanjenja oslanjanja na fosilna goriva bio minimalan, za razliku od zemalja Evropske unije. U narednim godinama, međutim, pritisak na Srbiju od strane EU da se krene odlučnije u proces dekarbonizacije biće sve veći.

Naime, EU je najavila da će od 2026. početi s postepenom primenom mehanizma prekograničnog usklađivanja cene ugljenika, što će imati direktne posledice na srpski izvoz, naročito električne energije.

Srbija je, inače, krajem 2024. usvojila Strategiju razvoja energetike, što uz Integrisani nacionalni energetski i klimatski plan iz iste godine predstavlja osnov za energetsku tranziciju. Ipak, u Fiskalnoj strategiji nisu predstavljeni, čak ni grubo, fiskalni aspekti tog procesa. Takođe, iako je plan prioritetnih energetskih investicija usvojen, u Strategiji je izostala informacija koji su tačno projekti njim obuhvaćeni, a konkretnije se pominju samo garancije za izgradnju solarnih elektrana kapaciteta 1GW i izgradnja hidroelektrane Buk Bjela.

Poljoprivredna politika i dalje nije na zadovoljavajućem nivou

Važne sektorske politike ponovo nisu našle zadovoljavajuće mesto u Strategiji, smatra Fiskalni savet. To se, između ostalog, odnosi na poljoprivrednu i socijalnu politiku.

Poljoprivreda, inače, ima značajan udeo u domaćoj privredi (oko šest odsto) i zapošljava veliki deo stanovništva u ruralnim područjima, dok socijalna politika predstavlja ključni instrument u borbi protiv siromaštva i socijalne isključenosti.

“Međutim, uprkos velikom značaju, obe oblasti u Nacrtu strategije svedene su de fakto na nivo agregatnih fiskalnih projekcija – bez jasnih planova reformi, ciljeva ili analiza potreba. Štaviše, fiskalne projekcije implicitno nagoveštavaju da će se izdvajanja za ove namene u srednjem roku smanjivati u odnosu na BDP – budući da do 2028. opada učešće izdvajanja za socijalnu pomoć (bez penzija), kao i ukupnih subvencija, u okviru kojih poljoprivreda čini značajan deo. Moguće je da će Vlada u narednim godinama korigovati ove projekcije naviše, ali svakako zabrinjava izostanak strateškog pristupa u njihovom planiranju”, navodi se u analizi.

Bolja upotreba tekuće rezerve

Kao jednu od pozitivnih stvari, Fiskalni savet navodi da Strategija prvi put najavljuje određene mere kojima bi se preširoka i netransparentna upotreba tekuće rezerve stavila pod nešto bolju kontrolu.

Budžetska rezerva zapravo za cilj ima da tokom godine omogući preraspodelu manjih budžetskih iznosa po korisnicima – bez usvajanja zakona o rebalansu budžeta, koji bi morao da prođe kroz skupštinsku proceduru. Međutim, ona se u Srbiji često koristi i za namene koje nisu u skladu s njenom osnovnom funkcijom. Sredstva iz rezerve tako se usmeravaju i na finansiranje mera koje bi po svojoj prirodi morale da budu deo strateških državnih dokumenata i predmet javne rasprave.

Pored toga, ocenjuje Fiskalni savet, rezerva često služi kao mehanizam za prikrivanje sistemski lošeg budžetskog planiranja u pojedinim oblastima, poput finansiranja lokalne samouprave.

“Dobro je to što Fiskalna strategija prvi put najavljuje unapređenje transparentnosti budžetske rezerve, uključujući razjašnjavanje izvora prihoda i kriterijuma za njeno korišćenje (mada nije navedeno kada će to početi da se sprovodi). Iako je ova promena svakako dobrodošla, za suštinski napredak potrebno je zakonski jasno definisati namene za koje se budžetska rezerva sme koristiti i smanjiti preveliki limit za njenu upotrebu, koji trenutno iznosi četiri odsto republičkih prihoda”, navodi se u analizi.

Problematično menjanje statističkih podataka

Konačno, Fiskalni savet uazuje Vladi na to da bi morala da usmeri više pažnje i resursa ka Republičkom zavodu za statistiku (RZS).

“Nedugo nakon polemike o velikoj reviziji BDP- a, koja je u znatnoj meri promenila ekonomsku sliku Srbije – potreba za unapređenjem rada RZS-a ponovo postaje veoma aktuelna. RZS je krajem maja 2025. znatno izmenio podatke o izvozu u 2024. i u prvom kvartalu 2025. godine – pri čemu je u 2024. izvoz uvećan za čak 1,3 milijarde evra, a u prvom tromesečju 2025. za 760 miliona evra. Tako je ponovo suštinski promenjena ekonomska slika zemlje. Deficit tekućeg računa platnog bilansa u 2024. sad iznosi 4,7 odsto BDP-a umesto ranije objavljenih 6,3 odsto, a u prvom kvartalu 2025. smanjen je sa sedam na čak 3,3 odsto uporedivog BDP-a”, navodi Fiskalni savet kao primer.

Ove velike promene u podacima zahtevaju, prema njihovom mišljenju, jasno i transparentno objašnjenje, ali očigledno i sistemske mere za poboljšanje kapaciteta RZS-a da proizvodi valjane podatke.

Jedan od osnovnih problema RZS-a inače je mali broj zaposlenih, koji je upola manji od EU standarda.

“S tako ograničenim resursima nije realno očekivati da će domaći statistički sistem biti dovoljno kvalitetan. Država zato mora hitno da ojača RZS – jer je za vođenje odgovorne i efikasne ekonomske politike neophodno imati kvalitetne, pravovremene i pouzdane podatke” zaključuje Fiskalni savet u svojoj analizi.

Država steže kaiš, budžet pod pritiskom, a EXPO sve skuplji: Koliko koštaju mere za „smirivanje“ studenata?