Strateško balansiranje: Srbija i Crna Gora između kineskog uticaja i evropskih težnji

Kinesku inicijativu „Pojas i put“ (BRI) zvanični Peking promoviše kao model razvoja koji dolazi bez (brojnih) uslova, ali se ona često percipira kao otežavajući faktor u saradnji sa državama koje promovišu vladavinu prava, demokratske prakse ili poslovanja u skladu sa tržišnim principima konkurencije i transparentnosti.

Države Zapadnog Balkana mogu se opisati kao zemlje u razvoju, a potreba za infrastrukturnim razvojem, smanjenjem nezaposlenosti, modernizacijom energetskog sektora i zastarelih industrijskih kompleksa je neosporna. Međutim, slučaj Crne Gore može poslužiti kao upozorenje za države koje traže prečice ka razvoju, ilustrujući potencijalne negativne posledice oslanjanja na kineske kredite.

Tokom 2014. godine, Vlada Crne Gore (predvođena Demokratskom partijom socijalista) potpisala je ugovor o zajmu za izgradnju 42 kilometra dugog autoputa, vrednog više od 860 miliona evra. Sa dodatnim aneksom, ukupna vrednost projekta povećana je na 900 miliona evra.

Ovaj projekat je od starta definisan kao problematičan zbog toga što je ugovor o njegovom izvođenju potpisan iako su studije finansijske i ekonomske opravdanosti istog ocenile projekat kao neisplativ, uz nedostatak transparentnosti u potpisivanju sporazuma sa kineskim partnerom. Nakon početka izvođenja projekta, problemi su se nastavili sa tužbom koja je protiv kineske kompanije koja je izvodila projekte zbog štete koju je naneta u kanjonu reke Tara, te zbog kašnjenja u izvođenju radova koji su, između ostalog, rezultovali i potpisivanjem aneksa koji je uvećao cenu celokupnog projekta. Na kraju

Do decembra 2022. godine, javni dug Crne Gore porastao je na 103,5 odsto BDP-a, a većina ovog dugovanja bilo je prema stranim poveriocima. Kineska Exim banka postala je najveći bilateralni poverilac Crne Gore, čineći 17 procenata ukupnog stranog duga. Ovo povećanje duga je dovelo Crnu Goru na rub upadanja u „dužničku krizu“ odnosno u situaciju u kojoj nije moguće isplatiti ratu kredita, što bi po slovu ugovora, dalo mogućnost kineskoj kompaniji da traži kolateral, odnosno da iznos kredita nadoknadi preuzimanjem vlasništva nad državnom infrastrukturom.

Kako bi ublažila krizu, Vlada Crne Gore (čiji je tadašnji ministar finansija bio aktuelni premijer Milojko Spajić) postigla je 2021. godine hedž aranžman sa zapadnim finansijskim institucijama, što je omogućilo isplatu prispelih rata i mogućnost finansijske konsolidacije koja je omogućila da se kredit nesmetano isplaćuje.

I pored ovog upozorenja, saradnja sa Kinom je nastavila da se razvija i, paradoksalno i uprkos ovim potezima, ubrzo nakon ovog aranžmana je postignut sporazum o izgradnji brze saobraćajnice sa istom kompanijom koja je radila na izgradnji autoputa.

Takođe, sa dolaskom novog ambasadora Fana Kuna, kineska ambasada u Crnoj Gori je postavila osnove proaktivnijeg pristupa komunikaciji sa crnogorskim političkim elitama, uključujući brojne bilateralne sastanke sa ministrima u Vladi Crne Gore, univerzitetima i značajnim pojedincima u Crnoj Gori.

Naredna Vlada Crne Gore, predvođena Milojkom Spajićem, najavila je mogućnost saradnje sa Kinom na novim infrastrukturnim projektima, uključujući nastavak izgradnje autoputa Bar-Boljare. U međuvremenu, kineski ambasador je istakao interesovanje kineskih kompanija za projekte na crnogorskoj jadranskoj obali. Ova dinamika ukazuje da crnogorske političke elite i dalje imaju interes da sarađuju sa Kinom, uprkos prethodnim izazovima.

U slučaju Crne Gore neosporno je da postoje mehanizmi koji „ublažavaju“ kinesko prisustvo u Crnoj Gori. Pre svega, Crna Gora je članica NATO-a, ali i država koja se smatra glavnim kandidatom za narednu državu koja će se pridružiti EU (što je u određenoj meri i potvrđenom zatvaranjem poglavlja u toku 2024. godine). Spoljnopolitička orijentacija Crne Gore dominantno jeste ka članstvu u transatlantskoj zajednici, a ova balkanska država pored svih izazova ostaje posvećena tom pravcu.

Upravo zbog toga, različiti aspekti upliva Pekinga (uz negativni primer autoputa koji je imao negativan uticaj na finansije države) imaju političku prepreku za postizanje nivoa koji je prisutan u nekim drugim državama Zapadnog Balkana.

Srbija i Kina: Strateška saradnja

Za razliku od ovog primera, saradnja Beograda i Pekinga se opisuje kao „strateška i sveobuhvatna“. Zapravo, ona je prilikom posete kineskog predsednika Beogradu 2024. godine postala i više od toga. Ovo je bila druga poseta na najvišem nivou, nakon prve koja se desila 2016. godine. Prilikom te prve posete, zvaničnici Srbije i Kine su potpisali sporazum o sveobuhvatnom strateškom partnerstu.

Ovaj nivo diplomatskih odnosa je u tom trenutku predstavljao najviši mogući nivo partnerstva koju je Peking mogao da uspostavi sa drugom državom. Sa razvojem kineskih globalnih inicijativa i porastom prisustva na globalnom nivou došlo je do redefinisanja intenziteta saradnje. Tako je 2024. godine Srbija postala prva evropska država koja je sa Kinom potpisala saradnju na nivou Zajednice zajedničke budućnosti.

Šta sve ovaj nivo diplomatskih odnosa podrazumeva ostaje da se vidi – kroz bilateralne odnose i zajedničke nastupe pred međunarodnim forumima. Ono što može da nam bude prvi signal potencijalno jeste činjenica da je Kina izašla iz svoje „zone komfora“ prilikom glasanja u Generalnoj skupštini Ujedinjenih nacija.

Naime, Kina se istorijski retko protivila prilikom glasanja o temama koje bi bile usvojene kvalifikovanom većinom u Generalnoj skupštini. Pa ipak se upravo to desilo u maju 2024. godine, prilikom glasanja o Rezoluciji o Srebrnici, kada je Kina podržala stav Srbije i bila jedna od 19 država koje su glasale protiv.

Sama rezolucija usvojena je sa 84 glasa „za“ i 68 „uzdržanih“ glasova. U kontekstu bilateralnih odnosa, Zajednica zajedničkih budućnosti može predstavljati osnovu za dalje produbljivanje ekonomske i političke saradnje sa drugim državama, ali i u drugim oblastima koje nisu bile nužno u fokusu – poput odbrane, akademske saradnje, kulture.

Dosadašnja politička saradnja Srbije i Kine se intenzivno razvijala pre svega zalaganjem zvaničnika na najvišem nivou, predvođena liderima vladajuće koalicije u Srbiji. U ovoj oblasti se kao jedna od glavnih tačaka ističe snažna međusobna podrška teritorijalnom integritetu.

Obe nacije priznaju osetljivost ovog pitanja – kako za Peking tako i za Beograd. Kontinuirane izjave kineskih zvaničnika naglašavaju posvećenost očuvanju teritorijalnog integriteta i suvereniteta Srbije. Zauzvrat, Srbija je potvrdila svoju posvećenost politici „Jedne Kine“, priznajući Tajvan kao sastavni deo Kine.

Zvaničnici Srbije od ove strateške usklađenosti očekuju jasne koristi, jer Kina kao stalna članica Saveta bezbednosti UN može pružiti podršku naporima Beograda da ospori nezavisnost Kosova.  Istovremeno, za Kinu ovo partnerstvo pruža priliku da dodatno učvrsti svoj stav prema secesionizmu i pokretima za nezavisnost.

Pojam „teritorijalnog integriteta“, prema izjavama zvaničnika Srbije, programom Vlade i Ustavom jeste definisan kao jedan od ključnih nacionalnih interesa države. Partnerstvo sa jednom od najmoćnijih država sveta i potencijalna podrška u zastupanju ovog interesa nije zanemarljiv. Međutim, pored ovog, Srbija ima i druge nacionalne interese, koje je važno smestiti u kontekst saradnje sa Kinom.

A razumevanje konteksta nacionalnih interesa (čijem se ostvarivanju teži kroz saradnju sa spoljnopolitičkim partnerima) podrazumeva i uvid u strategiju spoljne politike Republike Srbije.

Da li Srbija uopšte ima strategiju spoljne politike?

Tehnički, Srbija nema dokument kojim se definiše spoljnopolitička strategija države, ali se njeni okviri mogu tumačiti kroz druge dokumente koji se tiču ove oblasti. Na primer, kroz Strategiju nacionalne odbrane, ekspoze premijera, kao i izjave zvaničnika.

Ukoliko bi, nakon razmatranja ovih dokumenata i izjava, morali da sumiramo osnove spoljnopolitičke orijentacije Srbije, došli bi do formulacije koje i domaći političari najčešće lkoriste: „Srbija je suverena država, sa pravom da formuliše svoju autonomnu spoljnu politiku. Srbija teži članstvu u Evropskoj uniji, ali istovremeno razvija partnerstva sa drugim državama“.

Ovako široka formula predstavlja kontinuitet u spoljnopolitičkoj orijentaciji Srbije, koji se u skoroj prošlosti nazivao i kao pristup „četiri stuba spoljne politike“, odnosno još prostije kao „balansiranje između Istoka i Zapada“.

Potencijalni protivargument bi mogao da bude da ovako formulisana strategija spoljne politike i nije strategija, što u praksi ne bi u potpunosti bilo ispravno tumačenje. Pre svega zbog kontinutiteta u njenom sprovođenju, te činjenice da Srbija beleži napredak u procesu evropskih integracija koji jeste spor, ali se dešava, da postoji otvoreni dijalog sa državama i sa Istoka i sa Zapada.

Ono što se nameće kao izazov jeste dugoročna održivost ove strategije usled izazova koje nameće geopolitički kontekst. Ruska invazija u Ukrajini je bila ozbiljan test koji je Srbija na diplomatskom planu preživela kompromisima u drugim oblastima, uključujući i prodaju naoružanja Ukrajini – iako je to u suprotnosti sa načelima vojne neutralnosti (takođe proklamovane strateškim dokumentima i usvojenim deklaracijama).

Dodatno pitanje je kako bi Srbija ublažavala posledice potencijalnog zaoštravanja odnosa između spoljnopolitičkih partnera. Sjedinjene Američke Države i Kina su u veoma zaoštrenim odnosima, sa nekoliko ključnih tačaka sporenja, među kojima prednjači pitanje Tajvana, te trgovinske odnose i carine.

Sa povratkom Donalda Trampa na vlast, odnos Vašingtona sa Pekingom verovatno može samo dalje degradirati, s obzirom na to da je za vreme njegovog prethodnog mandata uveden istorijski broj carina na kineske proizvode i drugih barijera za tamošnje kompanije.

Međutim, za Srbiju je još važnije pitanje na koji način će se dalje razvijati odnosi između EU i Kine. Ono što Srbiji ide u korist jeste da unutar Evropske unije ne postoji jasan konsenzus o tome na koji način i na kom nivou se treba pristupiti razvoju saradnje sa Pekingom. Dok Evropska komisija pokušava da uvede mere koje će u značajnoj meri ograničiti upliv kineskog uticaja na kontinent, pojedine države članice, pre svega one sa najvećim obimom ekonomske saradnje sa Kinom – Nemačka i Francuska – zauzimaju znatno umerenije pozicije.

U političkom kontekstu to znači da saradnja Srbije i Kine neće nužno biti prepreka za dalji proces evropskih integracija, ali će svakako biti otežavajući faktor. Ovo je najvidljivije u neusklađenosti Srbije sa Zajedničkom spoljnom i bezbednosnom politikom (ZSBP) EU. Selektivno usvajanje deklaracija i sankcija može samo dodatno da otkrije rupe koje nastaju zbog balansiranja između evropskih integracija i održavanja bliskih veza sa Kinom.

Pre četiri godine, Srbija je uskladila samo 56 odsto svojih deklaracija sa ZSBP-om EU, što je blago poboljšano na 61 odsto 2021. godini, ali je već naredne godine – koju je obeležila ruska invazija na Ukrajinu – ova usaglašenost pala na 48 odsto.

U 2023. godini, stopa usklađenosti Srbije sa stavovima EU ponovo je blago porasla na 52 odsto, ali je i dalje zaostajala za ostalim zemljama Zapadnog Balkana, uključujući Albaniju, Crnu Goru i Severnu Makedoniju koje su postigle potpunu usklađenost, ali i Bosnu i Hercegovinu koja se uskladila sa 97 odsto deklaracija država članica.

Kina i raskorak u ljudskim pravima

Od 2020. godine, kada je EU zaoštrila odnos prema Pekingu, Beograd je odbio da podrži bilo koju deklaraciju ili odluku EU usmerenu ka Kini. Ovo uključuje saopštenja o urušavanju autonomije Hongkonga pod Nacionalnim zakonom o bezbednosti, optužbe za kineske sajber-napade i kršenja ljudskih prava u Sinđijangu.

Nespremnost Srbije da se pridruži kritikama upućenim Kini svoje korene može pronaći u sve bližim bilateralnim odnosima. Primeri su javno izražavanje podrške predsednika Aleksandra Vučića kineskoj politici, uključujući pismo iz 2020. godine u kojem hvali postupke Pekinga u vezi sa krizom u Hongkongu ili podrška stavu da Kina treba da nastavi sa procesom prisajedinjenja Tajvana „koristeći sve metode koje smatra pogodnim“.

Cena neodlučnosti?

Iako zemlje kandidati nisu pravno obavezne da se u potpunosti usklade sa spoljnom politikom EU, poruka iz Brisela je jasna: punopravno članstvo zahteva posvećenost evropskim vrednostima, uključujući jedinstveni spoljno-politički stav.

Trenutna politika Beograda otvara pitanje da li bi Srbija slično Mađarskoj mogla da postane remetilački faktor unutar EU (kada i ako postane njen deo) ukoliko ne redefiniše svoju spoljnu politiku pre pristupanja.

Balansiranje između Istoka i Zapada postaje sve neodrživije. Srbija mora odlučiti da li će u potpunosti „prigrliti“ svoju evropsku budućnost ili ostati vezana za svoje istočne saveznike. Što duže Beograd odlaže ovu odluku, to više rizikuje svoje evropske aspiracije. Za EU, ulozi su jednako visoki – još jedna neusaglašena članica mogla bi ugroziti koheziju u trenutku kada joj je jedinstvo važnije nego ikada.

Kako dalje?

Budućnost političke saradnje Kine i Crne Gore zavisiće od balansa između infrastrukturnih potreba i strateških spoljnopolitičkih prioriteta zvanične Podgorice. Dok interesovanje kineskih kompanija za nove projekte i proaktivniji diplomatski angažman ukazuju na nastavak saradnje, članstvo Crne Gore u NATO-u i posvećenost evropskim integracijama postavljaju jasne granice kineskom uticaju.

Očekuje se da će crnogorske vlasti težiti modelu saradnje koji maksimalno koristi ekonomske benefite kineskih ulaganja, ali uz očuvanje fiskalne stabilnosti i transparentnosti, kako bi se izbegli negativni efekti poput onih zabeleženih tokom izgradnje autoputa.

Dugoročno, politička saradnja između Kine i Crne Gore verovatno će ostati pragmatična, ali ograničena, jer će Crna Gora prioritizovati svoju integraciju u EU i jačanje transatlantskih veza. Kineski uticaj u Crnoj Gori će ostati pretežno ekonomski, uz kontrolisano prisustvo u političkoj sferi, čime će se osigurati usklađenost sa evropskim standardima i geopolitičkim ciljevima zemlje.

Sa druge strane, situacija u Srbiji je drugačija. Srbija se nalazi na prekretnici – između politike balansiranja i potrebe za jasnim geopolitičkim opredeljenjem.

Dok strateška partnerstva sa Kinom donose ekonomske koristi i političku podršku u pitanjima poput teritorijalnog integriteta, dugoročna održivost ovakve politike postaje sve izazovnija u svetlu globalnih dešavanja.

Da bi se osigurala evropska budućnost, Srbija mora preispitati svoju spoljnopolitičku strategiju, sa fokusom na usklađivanje sa Zajedničkom spoljnom i bezbednosnom politikom EU i jačanje posvećenosti evropskim vrednostima. Ovo će naravno zahtevati ravnotežu između održavanja korisnih veza sa Kinom i prilagođavanja politike – kako bi se izbegla percepcija Srbije kao remetilačkog faktora unutar EU.