Deficit se smanjuje, a reforme odlažu

Sa javnim dugom od 74 odsto BDP-a svaki spoljni šok mogao bi značiti krizu javnog duga. Kratkoročne i relativno lake mere su iscrpljene, a na reformi javnih preduzeća i privatizaciji skoro ništa nije urađeno, dok se dugovi za neplaćenu struju i gas gomilaju. Uštede u budžetu za 2017. su ostvarene na račun plata i penzija, povećanjem i boljom naplatom poreza i uvođenjem novih nameta, a sa druge strane trošenje pojedinih stavki budžeta krajnje je netransparentno. To se pre svega odnosi na subvencije stranim investitorima i budžetsku rezervu koja je četiri puta veća nego ove godine

„Niko ne treba da bude zabrinut za budućnost Srbije, jer ona danas ima stabilnu ekonomsku situaciju, koja se zasniva na uređenim javnim finansijama”, izjavio je nedavno premijer Republike Srbije. I mada je situacija u budžetu bolja nego godinama unazad i Međunarodni monetarni fond je odobrio šestu reviziju aranžmana, a ekonomija je konačno „preskočila” nivo aktivnosti iz 2008. godine od kada smo čak tri godine bili u recesiji, srpske javne finansije i dalje vuku neke stare probleme, a nad glavom visi javni dug od 74 odsto BDP-a, koji bi svaki spoljni šok mogao pretvoriti u dužničku krizu.

I kod pravljenja budžeta za 2017. godinu, ova vlast nije propustila da uradi nešto „po prvi put u modenoj istoriji Srbije”, pa je tako utvrđeno da je predloženi deficit od 1,7 odšto BDP-a na nivou države, odnosno 1,6 odšto na nivou republičkog budžeta (u koji su uključeni i infrastrukturni projekti) najniži predloženi deficit do sada. Kako su mnogi ekonomisti ocenili, nije važno šta se predlaže već šta se realizuje, a i treba podsetiti da je 2005. godine zabeležen suficit od 1,2 odšto BDP-a, mada je, istina, prethodno planiran deficit.

Budžet za 2017. godinu predviđa deficit od 69,1 milijardu dinara, ali su u njega uključeni projektni zajmovi za infrastrukturu od 43,5 milijardi dinara koji ranije nisu bili deo republičkog budžeta. Imajući u vidu da će ovogodišnji budžet završiti sa deficitom od 1,2 do 1,4 odsto BDP-a, upada u oči da je planiran veći deficit nego što je ove godine ostvareno. Ovo u stvari implicira da je država završila sa štednjom i da je označila kraj fiskalne konsolidacije. Zaista u budžetu za ovu godinu nigde nema nekih većih ušteda, a najveća promena je dodatnih pet milijardi dinara u republičkom budžetu zbog promene u zakonu o finansiranju lokalnih samouprava, gde će deo poreza na plate biti prebačen iz lokalnih u republički budžet.

Za Fiskalni savet ovo nije dobra vest. Kako je istakao Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta, predstavljajući ocenu budžeta, „stanje u javnom sektoru i dalje je nezadovoljavajuće i potrebne su još tri godine da bi se fiskalna konsolidacija završila”.

Osnovni razlog je i dalje visoki javni dug od 24,6 milijardi evra, ili 72 odšto BDP-a prema računici Ministarstva finansija, odnosno 74 odsto prema računici Fiskalnog saveta (u zavisnosti koji iznos BDP-a uzimaju u obzir). Neke neočekivane promene u svetu poput rasta ćena nafte ili recesije u EU mogle bi lako izazvati recesiju u Srbiji, pad javnih prihoda, rast deficita i posledično rast javnog duga. Kada je 2008. godine izbila svetska finansijska kriza, javni dug Srbije je bio ispod 30 odsto BDP-a i država je mogla podneti prirast od 45 odšto BDP-a u narednih sedam godina. Neka nova kriza pri ovom nivou javnog duga bila bi mnogo veći problem za Srbiju.

Odlična fiskalna konsolidacija

Kada se pogleda unazad, nesporno je da je fiskalna konsolidacija u prethodne dve godine dala odlične rezultate. Deficit budžeta je smanjen sa 6,7 odšto BDP-a u 2014. godini na ispod 1,5 odsto BDP-a u 2016. Prilagođavanje je iznosilo preko 1,3 milijarde evra za samo dve godine. Međutim, kada se pogleda struktura, prilagođavanje se svodi na dve stvari: smanjenje plata i penzija koje je činilo 40 odsto ušteda i bolju naplatu prihoda na koju se odnosilo 50 odsto rezultata fiskalne konsolidacije. I jedna i druga mera su značile smanjivanje standarda građana i dok je prva negativna, smanjenje sive ekonomije je ipak pozitivno. Jurij Bajec, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, ocenjuje da usteda na platama i penzijama možda jeste dobra vest za budžet, ali ne i za 700.000 penzionera i sve zaposlene u javnom sektoru (kojih ima oko 500.000) koje je pogodila. 

Svaku fiskalnu konsolidaciju, kako ističe Milojko Arsić, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, moraju da plate građani, ali pitanje je pravičnosti raspodele tereta. 

Problem je što kod obe ove mere postoje rizici da neće nastaviti da daju iste rezultate. Što se tiče plata i penzija, država je već odobrila povećanje plata u delovima javnog sektora od januara od tri do šest odsto, a kako je najavio ministar Vujović, ako bi privredni rast bio veći od očekivanog, plate bi mogle biti povećane još jednom u 2017. godini. Upravo zahtevi da se plate i penzije povećaju, odnosno vrate na nivo od pre smanjenja, kada krajem godine istekne aranžman sa MMF-om, u kombinaciji sa stalnom predizbornom atmosferom u Srbiji, mogli bi da anuliraju postignute uštede. Nešto slično se desilo kada je 2006. godine istekao aranžman sa MMF-om, a onda su brže-bolje povećane plate, nešto kasnije i penzije, pa je posle suficita u 2005. godini u narednim godinama zabeležen veliki deficiti, ali i postavljeni temelji recesija koje su se smenjivale nakon 2008. godine.

Spora reforma Poreske uprave

Arsić ukazuje da se danas dešavaju slične stvari kao onda. Naime, tada su povećane plate, smanjeni porezi i ustanovljen čuveni Nacionalni investicioni plan, verovatno najkritikovaniji projekat u poslednjih 15 godina. Danas imamo takođe povećanja plata i najave da će domaća potrošnja pogurati privredni rast. Takođe smo imali i izjavu premijera da će u drugoj polovini 2017. godine biti smanjeni porezi i doprinosi na zarade, kao i drugi porezi. I na kraju imamo velika sredstva izdvojena za javne investicije. Naravno sve ovo pojedinačno je pozitivno, posebno investicije koje su nam preko potrebne, ali zajedno mogu biti opasnost za javne finansije.

„Najavljuju iste stvari kao 2006. i očekuju da će to dovesti do privrednog rasta. Međutim, pokazalo se da je onda velika potrošnja odvela u recesiju, dok smo sada sa fiskalnom konsolidacijom ostvarili rast”.

Takođe, i na strani poreskih prihoda pitanje je dokle će moći da se povećava naplata poreza dok se reforma Poreske uprave sprovodi sporo. Zanimljiv je i odnos države prema Poreskoj upravi koja je u stvari najvažniji stub fiskalne konsolidacije. Naime, u povećanju plata od januara oni su izostavljeni. Takođe, tokom prethodnih racionalizacija u javnom sektoru u prethodnih 10 godina izgleda da je samo u ovoj instituciji to stvarno sprovedeno, pa je sa nekadašnjih 8.500 zaposlenih spala na 5.500 ljudi. Tako sad Srbija ima najmanji broj poreskih inspektora po glavi stanovnika u regionu.

Bajec upozorava da će u jednom trenutku plate u javnom sektoru i penzije morati da se vrate na stari nivo, a onda se postavlja pitanje šta će biti sa budžetom, a i naplata poreza se ne može doveka povećavati bez povećanja poreskih stopa. Inače, od 2009. do 2014. godine država je podigla gotovo sve poreske stope i akcize, a uvela je i neke nove, kao što je akciza na struju.

Mali napredak u državnom sektoru

Prava reforma koja bi omogućila dugoročnu stabilnost budžeta trebalo je da se odigra u javnim i državni preduzećima i preduzećima u restrukturiranju i racionalizaciji državnog sektora. Tu je napredak veoma mali.

Koliki su problem državna preduzeća, govori podatak koji je izneo Fiskalni savet da će najveći deo deficita sledeće godine otići na plaćanje starih dugova javnih i državnih preduzeća kao što su Srbijagas, Železnice ili Galenika. Od deficita od 69 milijardi dinara, aktivirane garancije će iznositi 35 milijardi dinara. U 2016. godini garantovani dugovi koštali su poreske obveznike 38 milijardi dinara. Problem je što se upravo u 2016. godini gomilaju novi dugovi koji prete da u budućnosti prerastu u neke nove garancije države za kredite javnih preduzeća. 

Naime, u prvih 10 meseci ove godine prema EPS-u i Srbijagasu opet se gomilaju dugovi državnih preduzeća pre svega RTB-a Bor i petrohemijskog kompleksa, Azotare i MSK Kikinda. Kako se procenjuje, oni već dostižu 20 milijardi dinara. Za ovoliko se smanjuje dobit (ili produbljuje gubitak) EPS-a i Srbijagasa koji bi za nekoliko godina mogli da se zadužuju uz granaciju države (što već rade) za pokriće tih gubitaka, a kada ne bi mogli da vrate kredit, naplata bi došla iz budžeta. Ovo nije neka nategnuta pretpostavka budući da su stotine miliona evra već tako isplaćene na ime kredita koje su podigla državna preduzeća i to državu košta između 35 i 40 milijardi dinara godišnje. Baš sad u decembru država je preuzela 100 miliona dolara dugova Petrohemije. Isto u decembru 2015. godine preuzela je oko 200 miliona evra dugova Srbijagasa prema NIS-u. Godinu pre toga vraćala je dugove Jata, a da ne spominjemo troškove propalih državnih banaka. Ko će krajem ove godine doći na red, ostaje da se vidi. Kandidati su Galenika koja ima devet milijardi dinara duga prema bankama što izgleda koči proces privatizacije ili možda RTB Bor koji ima 10 milijardi dinara neregulisanih dugovanja.

Treba reći da je država prema budžetu za ovu godinu dala i garanciju za kredit Resavici od 10 miliona evra, što će sasvim sigurno doći u budžet na naplatu, s obzirom na to da ovo preduzeće ne može iz poslovanja da isplati ni plate, a kamoli da vraća kredite. Osim toga, Resavica će u ovoj godini dobiti i 5,1 milijardu dinara subvencija, od čega je 600 miliona za zatvaranje dva rudnika, mada stručnjaci iskazuju dozu sumnje da će na to zaista i biti potrošeno, s obzirom na to da imaju dugovanja prema zaposlenima u sličnom iznosu.

Subvencije gubitašima

U međuvremenu među korisnicima subvencija u 2017. po prvi put se zvanično pojavljuje RTB Bor sa dve milijarde dinara za plaćanje struje iako je, činilo se, gotovo sa subvencijama za tekuću likvidnost. S jedne strane, kako kažu u Fiskalnom savetu, dobro je što je subvencija transparentno stavljena u budžet, ali s druge strane loše je što je ona uopšte potrebna. Takođe, izvesno je da ni ova suma neće pokriti troškove za struju RTB-a s obzirom na to da je za 10 meseci 2016. godine napravio račun od više od četiri milijarde dinara, koji naravno nije platio. 

Inače, da podsetimo, UPPR-om je država otpisala 900 miliona evra uglavnom starih dugova RTB-a u julu 2016. godine.

Železnice Srbije će i ove godine dobiti subvencije od 15,9 milijardi dinara, ali od toga 11 milijardi je prava subvencija, a ostatak je namenjen infrastrukturnim radovima na železničkom koridoru 10. Inače prema opštoj oceni Železnice su jedino javno preduzeće, odnosno sada podeljeno na četiri, u kojima se vidi neko restrukturiranje. U 2016. godini je smanjen broj zaposlenih za oko 3.000, a van upotrebe je stavljeno oko 400 kilometara pruga koje se ionako godinama ne koriste.

Na državnim jaslama je ostao i izvestan broj preduzeća u restrukturiranju, odnosno u privatizaciji, sa oko 45.000 zaposlenih. Međutim, izgleda da ni za njih nema rešenja ni u ovoj godini, s obzirom na to da je u Tranzicionom fondu iz kog se isplaćuju otpremnine izdvojeno svega tri milijarde dinara, što je dovoljno za isplatu između 4.000 i 5.000 ljudi. 

Kada se govori o javnim preduzećima, početkom 2016. godine desio se opasan presedan. Naime, Srbijagas i njegov direktor Dušan Bajatović poznati su odranije kao skloni da dugove za gas  društvenih preduzeća konvertuju u kapital i tako postanu vlasnici firmi kao što su bili Agroživ, ili Srpska fabrika stakla iz Paraćina. Prošle godine su to uradili i sa privatnim preduzećem. Firma za proizvodnju građevinskog materijala Toza Marković je nagomilala dugove prema Srbijagasu za 20 miliona evra, a sve ukupno prema bankama i drugim dobavljačima za 50 miliona evra i na zahtev jedne banke pokrenut je stečaj. Srbijagas je odlučio da konvertuje svoje potraživanje u kapital ove firme i postane vlasnik preduzeća sa dugom od skoro 30 miliona evra.

Reforma državne uprave

Druga strukturna reforma koja je trebalo da bude stub fiskalne konsolidacije početkom 2015. kada je taj program započinjao je reforma javne uprave, odnosno smanjenje broja zaposlenih na državnim jaslama. U početku je država krenula sa ambicioznim planom smanjenja broja zaposlenih za čak 75.000 od 2015. do kraja 2017. godine. Već nakon prve godine bilo je jasno da od tog posla nema ništa, a od kraja 2014. do kraja oktobra 2016. državni posao je napustilo 22.000 ljudi, što znači da se racionalizacija faktički svela na odlazak u penziju, uz zabranu zapošljavanja u javnom sektoru. Prema mnogim ocenama, ovo i nije baš najbolji način za racionalizaciju javne uprave, jer u penziju ne odlaze samo viškovi već i ljudi neophodni za funkcionisanje neke institucije. Na primer, ako ode hirurg iz bolnice, umesto njega mora biti zaposlen drugi, ili će doći do ozbiljnog pada kvaliteta zdravstvene usluge. 

Srbija je već prošla kroz dva ciklusa racionalizacija u okviru aranžmana sa MMF-om, 2005. i 2010. godine. U oba ciklusa prvo su zaposleni linearno otpuštani uz otpremnine, da bi se ubzro otkrilo da su ljudi na tim mestima neophodni i u narednih godinu- dve situacija se vraćala na staro. Kako je Nikola Altiparmakov, član Fiskalnog saveta, slikovito opisao prethodnu racionalizaciju u obrazovanju – „profesori matematike i srpskog su otišli i uzeli otpremnine, ali se posle utvrdilo da njih ne može da zameni višak profesora fizičkog”.

U međuvremenu planovi o smanjenju broja zaposlenih su se menjali kako su stizale dobre vesti o smanjenju budžetskog deficita, da bi se na kraju došlo do zaključka da u državnom sektoru i nema viška zaposlenih, već da samo treba preraspodeliti viškove tamo gde ljudi nedostaju.

Zanimljiv je i odnos MMF-a prema sprovođenju reformi. Odranije poznat kao oštar kritičar, Fond je ovoga  puta izgleda spreman da zažmuri na jedno, a nekad i oba oka, za nesprovođenje reformi, sve dok se budžetski deficit topi više od očekivanog. 

Profesor ekonomije Ljubomir Madžar ističe da je nizak deficit u 2016. ostvaren zahvaljujući relativno lakim merama koje su iscrpene, a za dalje je potrebno sprovoditi teške i komplikovane mere.

„Najvažnije su reforma javnih preduzeća i privatizacija, a na tome nije urađeno ništa. To je gangrenozno tkivo koje izjeda zdravu privredu, a koje se ne rešava. MMF je bio uspostavio sistem praćenja i kontrole reformi u javnim preduzećima, ali se ponaša drukčije nego što se očekuje. Nisu više toliko kritični i čini se da imaju interes da prikažu situaciju boljom nego što jeste, jer ovo je i njihovo delo i na osnovu njega se i određuju njihove zasluge i status u Fondu”, smatra Madžar.

*Ovaj projekat „Reforma javnih finansija – 10 ključnih pitanja” finansira Evropska unija kroz program „Jačanje slobode medija u Srbiji” kojim rukovodi Delegacija EU u Srbiji. Ovaj projekat podržao je i National Endowment for Democracy (NED). Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost Business Info Group, izdavača Nove ekonomije I ni na koji način ne odražava stavove I mišljenja Evriopske unije ili National Endowment for Democracy