Nejasne zakone ˮkrpeˮ mišljenjima

Kad privredi nije jasna neka zakonska odredba, mora da traži i da se osloni na mišljenja nadležnog ministarstva. Ova mišljenja, međutim, nisu obavezujuća, ministarstvo za njih ne odgovara, ali ih zato inspekcije primenjuju kao obavezujuća. Apsurd nastaje kad se zbog nejasnih zakona izdaju stotine i hiljade mišljenja, koja o istoj stvari mogu biti i različita

Kad je Američka privredna komora (AmCham) ugostila premijerku Anu Brnabić na ručku sa privrednicima, predsednik AmCham je postavio pitanje šta država radi da zakoni važe za sve podjednako, da se primenjuju na sve bez razlike i da se time ojača pravna sigurnost. Premijerka je odgovarala u stilu – mi radimo, mi se trudimo, ulažu se napori i preduzimaju mere…

U stvarnom životu, događa se i ova situacija, o kojoj se javno i ne govori: ministarstva i uopšte državna uprava liferuju godišnje na hiljade mišljenja kojima se tumače zakoni i podzakonski akti koji su u 2014. godini prema analizi NALED-a koštali građane, a pre svega privredu, najmanje 34 miliona dinara. Iznos je verovatno i veći zato što na upite NALED-a nije odgovorilo sedam ministarstava. Uz podnošenje zahteva za dobijanje mišljenja treba priložiti i uplatnicu na 12.490 dinara za pravna lica i 1.530 dinara za fizička. 

Potrošen novac verovatno nije najvažniji efekat prakse ekstenzivnog tumačenja zakona mišljenjima, već sam njihov status i mogućnost unošenja pravne nesigurnosti za preduzeća.

Prema istraživanju ove organizacije, u prošloj godini su izdata 5.764 mišljenja, mada je ovaj podatak nekompletan jer nisu sva ministarstva odgovorila, a nema ni podataka o nezavisnim institucijama kao što je Narodna banka Srbije. Prema istom istraživanju, podneto je 3.890 zahteva, mada je ovaj broj daleko veći pošto je Ministarstvo finansija dostavilo samo broj izdatih mišljenja, ali ne i podnetih zahteva.

Prema sličnom istraživanju iz 2014. godine, ministarstva su izdala 4.040 mišljenja, pa se jasno vidi rast broja izdatih mišljenja.

Izvor pravne nesigurnosti

Advokat Vlatko Sekulović ističe da mišljenja moraju da postoje jer nijedan zakon ne može potpuno da uredi život, ali izdavanje mišljenja u ovolikim količinama postaje izvor pravne nesigurnosti.

„Mišljenja ne mogu biti izvor prava, a ona su to postala. Problem sa mišljenjima je to što iako ona nisu obavezujuća za građane i za privredu – jedino u Zakonu o poreskom postupku stoji da su mišljenja Ministarstva finansija obavezujuća za Poresku upravu, ali ne i za obveznike – međutim, inspekcije ih smatraju obavezujućim u svom radu i primenjuju ih na sve, što znači da mogu da kazne firmu koja je dotad radila verujući da poštuje zakon. Problem je i to što privreda za njih sazna tek po dolasku inspekcije, s obzirom na to da mišljenja javno objavljuju na svojim sajtovima samo Ministarstvo finansija i Ministarstvo trgovine”, ocenjuje Sekulović.

On napominje da nigde u zakonima ili Ustavu ne piše da se nešto uređuje mišljenjima. Upravo zato što mišljenje nije pravni akt, na njega ne možete da se žalite Ustavnom sudu na zakonitost tumačenja. S druge strane, u upravnim sporovima s državom i parnicama sudije prihvataju mišljenja pri donošenju presuda, jer kako napominje Sekulović, sudije teško idu protiv mišljenja, na primer, Ministarstva finansija sa pretpostavkom da oni najbolje poznaju poreske zakone. Ipak ima i drugačijih slučajeva, da sud ne prihvati mišljenje ministarstva kao adekvatno tumačenje zakona.

„S obzirom na to da mišljenje nije obavezujuće za kompanije, ali ni za sudije, na sudu može doći do toga da sudija ne prihvati mišljenje ministarstva. Jedino obavezujuće tumačenje zakona može dati republička Skupština, mada se to vrlo retko dešava. Ja sam u praksi imao slučaj da recimo sud obori rešenje doneto po mišljenju Uprave carina. Posle postupka koji traje dve, tri godine, kada sud donese takvu presudu, sve se vraća na početak. U međuvremenu posao stoji“, objašnjava Sekulović.

Prvo skinu pare, pa onda misle

Poseban aspekt cele stvari je to što u poreskim postupcima, a najbrojniji zahtevi za tumačenje su upravo za poreske zakone, žalba ne odlaže izvršenje, pa Poreska uprava prvo skine pare sa računa, a ako se ispostavi da je pogrešila, onda nikom ništa. Kako objašnjava Sekulović, imamo situaciju da kada se Poreskoj kasni sa plaćanjem naplaćuju se kamate, a kada država kasni sa plaćanjem, kamata se ne obračunava.

Još jedna nedoumica u vezi sa ovim mišljenjima je i to da s obzirom na to da nisu pravni akt, postavlja se pitanje da li mogu da se primenjuju retroaktivno. Ako je firma tumačila zakon donet 2010. godine na jedan način, a ministarstvo donelo mišljenje 2017. drugačije od toga, pitanje je da li ona može biti kažnjena za taj prethodni period. Ovo je posebno značajno kod poreza. Za zakone je jasno da osim u posebnim slučajevima ne mogu da važe unazad, ali za mišljenja takvih normi nema.

Sva ministarstva izdaju mišljenja, ali najviše zahteva stiže onima koji rade neposredno sa građanima ili privredom. Tako je na najvećem udaru Ministarstvo finansija u kome kažu da su za prvih devet meseci 2017. godine dali oko 650 stručnih mišljenja za primenu propisa iz svoje nadležnosti. U 2015. i 2016. godini ih je izdato po oko 1.000.

Privrednici ukazuju i na to da ne postoji jedan registar mišljenja koji bi mogli da pretraže i eventualno nađu već dato mišljenje za nedoumicu koju imaju.

U Ministarstvu finansija kažu da javno objavljuju sva data stručna mišljenja za primenu propisa iz svoje nadležnosti od 2005. godine u publikaciji "Bilten službenih objašnjenja i stručnih mišljenja za primenu finansijskih propisa" na svom sajtu.

Međutim, ova mišljenja se ne mogu pretraživati po temi, zakonu ili članu zakona, a prava je muka prolaziti kroz desetine hiljada dokumenata. Primera radi, poslednji objavljeni bilten za septembar ima 105 stranica, a prethodni za jul i avgust čak 223 strane. Oni su mahom posvećeni tumačenju zakona o PDV-u, koji ima svega 40 strana.

Od tumačenja zavise poslovni potezi

Institut mišljenja koje izdaju različita ministarstava služi za razjašnjenje kako će se propis tumačiti u konkretnim slučajevima i služi povećanju predvidljivosti. Amalija Pavić, zamenik izvršnog direktora AmCham, ističe da od tumačenja propisa kompanijama često zavise poslovni potezi.

„U tom slučaju koriste mišljenja da bi strukturisala svoje transakcije na najisplativiji mogući način, u skladu sa propisima. U ovakvim slučajevima, mišljenja imaju preventivnu ulogu, i pomažu privredi da posluje u skladu sa zakonom. Koliko je nama poznato, većina mišljenja posluži toj svrsi”, ističe ona, ali uvek postoji ono „ali“.

Kada se mišljenja koriste kao „zakrpa” nedovoljno jasnoj regulativi ili nedovoljno ujednačenoj primeni propisa od strane državnih organa, onda nastaju problemi za privredu.

Prema njenim rečima, postoje tri kategorije u kojima mišljenja ne ispunjavaju svoju svrhu.

To su kao prvo „nemušta“ mišljenja, gde umesto da pojasne određenu odredbu u konkretnom slučaju, sadrže puko i često opširno citiranje propisa, koje u datom slučaju nikome ne pojašnjava ništa.

„Ovakvi slučajevi se dešavaju kada se oni koji pišu mišljenja ne osećaju dovoljno komforno da suštinski odgovore na postavljeno pitanje. To može biti ili zato što pitanje nije dovoljno dobro postavljeno, ili zato što nisu sigurni u racio legis odredbe. Kada nema dovoljno razumevanja ili sigurnosti da se rastumače određene odredbe, dešava se da organi koji mogu izdati mišljenje prosto to ne čine, ili upućuju privredu na originalno tumačenje od strane Skupštine kao zakonodavnog organa, a takva tumačenja se u praksi veoma retko izdaju”, objašnjava Amalija Pavić.

Kad mišljenje zamenjuje propise

Situacije kada mišljenja služe da zamene jasne i precizne propise, takođe nisu najsrećnija rešenja.

Kako kaže Amalija Pavić, ukoliko se zahtevi za mišljenja u smislu razjašnjenja koja bi pojasnila određene odredbe zakona često ponavljaju, to je znak da bi hitno trebalo izmeniti podzakonski akt ili zakon i na taj način pojasniti odredbu koja važi za sve.

„Mišljenja nisu dobar način za pojašnjenje odredaba jer se daju za poseban slučaj, što može stvoriti iskrivljenu sliku kod trećeg lica koje čita mišljenje, a nema potpuni uvid u pitanje. Čak i u slučajevima kada postoji zbirno objavljivanje mišljenja, to je vrlo nesiguran izvor tumačenja regulative, jer zbog različitih aspekata pitanja, može doći do suprotnih tumačenja iste odredbe, što dalje zbunjuje čitaoca umesto da nešto razjašnjava. Poseban problem se dešava u veoma retkim slučajevima, kada se politika tumačenja određene odredbe promeni, pa se u jednom periodu tumači na jedan, a u drugom na drugi način. To proizvodi konfuziju i veliku pravnu nesigurnost, koja se jednostavno može izbeći izmenom regulative i jasnim određenjem do kada važi jedan režim, a od kada važi drugi“, ističe ona.

Debela kašnjenja

Na kraju, mišljenja se verovatno najviše koriste kako bi se ujednačila primena zakona i, kako ističe Pavić, najčešće organi uprave poštuju izdata mišljenja ministarstva. Međutim, problem su slučajevi u kojima se to ne dešava, a privrednom subjektu ne može da se garantuje pravna sigurnost.

Da ovakvih situacija kada organi ne poštuju mišljenja ministarstva ima, potvrđuje i Dragana Ilić iz NALED-a i, prema njenim rečima, tada nastaju pravi problemi za preduzeće. Ona ukazuje i na okolnost da ministarstva znaju debelo da kasne sa donošenjem mišljenja.

„Firme traže mišljenja obično u vezi sa nekim konkretnim slučajem, poslom, da bi znale kako da se ponašaju, a da ne krše zakon. Problem je kada ministarstva kasne sa davanjem mišljenja, pa znaju da ga donesu i posle godinu dana od podnošenja zakona“, kaže ona, mada je zakonski rok za davanje mišljenja 30 dana.

Zbog mnogih mana mišljenja stručnjaci ističu da bi mnogo bolje rešenje bilo donositi preciznije zakone, a nejasnoće rešavati pravnim aktima kakvi su podzakonski akti ili uputstva, a mišljenja koristiti tek u pojedinačnim slučajevima.

Svakako jedan od važnih razloga zašto je potrebno toliko dodatnih tumačenja zakona jeste i to što je u poslednje dve godine, mada je to praksa i odranije, polovina zakona doneta po hitnom postupku, a još veći broj zakona nije prošao javnu raspravu ili je ona bila samo formalno obavljena.

Takođe, razlog za ovoliki broj zahteva za tumačenje propisa je i to što propisa nema.

Recimo, za 20 donetih zakona trebalo je doneti 426 podzakonskih akata. Prema evidenciji NALED-a, pre roka je usvojeno njih 70, a sa kašnjenjem od prosečno 353 dana (blizu jedne godine) usvojeno ih je 210. Na 146 podzakonskih akata koji bliže objašnjavaju zakon i određuju konkretnu primenu zakona se još čeka, a pojedini kasne i više od 1.500 dana.

Nedavno je premijerka Ana Brnabić izjavila da će tražiti da sva ministarstva pokreću javne rasprave da bi se na predložene propise dobilo što više relevantnih komentara od privrede. Samo još da vidimo da li će je ministarstva i poslušati.

————————————————————————————————————————————————–

*Projekat „Unapređenje kvaliteta izveštavanja o trošenju javnog novca u Srbiji“ finansira National Endowment for Democracy (NED).

Ovaj tekst, celokupan sadržaj i izneti stavovi su isključiva odgovornost Business Info Group kao izdavača Nove ekonomije i ni na koji način ne održavaju stavove i mišljenja National Endowment for Democracy.