„Cepanje“ javnih preduzeća: Širenje birokratije nauštrb usluga

Iako se Srbija pre 30 godina relativno brzo izvukla iz „socijalističke utopije“, odnosno Kardelјevog koncepta „ourizacije“ koji je pre 50 godina atomizovao velike privredne sisteme, danas se ispostavlјa da lekcija o štetnosti tog koncepta nije naučena.  Primena famoznog Zakona o udruženom radu dovela je privredu u neodrživo stanje; cepanjem preduzeća na male OUR-e nastao je enorman broj novih privrednih subjekata, koji su poslovali kao država za sebe, uz ogroman rast nepotrebne administracije i troškova. 

Početkom 90-ih godina ponovo su formirana velika javna preduzeća ukidanjem (bez)brojnih malih OUR-a, čime su poništeni efekti primene Zakona o udruženom radu (ZUR) iz sedamdesetih.

Umesto Kardelјevih mantri o samoupravlјanju i udruženom radu kao vrhunskom stadijumu razvoja odnosa u privredi, sada se za cepanje javnih preduzeća koriste floskule o „evropskim integracijama“, odnosno imamo situaciju da se „direktive EK“ smatraju božanskim izumom, kao nekad ZUR.

Naravno, i sada, kao i pre pedesetak godina, treba postaviti pitanje: da li je to smisleno i opravdano i, naravno, koliko će to koštati?

Javna preduzeća se dele zbog prodaje

Sa „cepanjem“ javnih preduzeća počelo se 1997. godine kada je država rešila da pristupi privatizaciji Telekoma. U tom trenutku telekomunikacioni sektor nije postojao kao pravno lice, već je bio sastavni deo JP PTT Srbije, pa je moralo da se  formira posebno zavisno preduzeće Telekom Srbije. Stranim partnerima prodato je 49 odsto kapitala Telekoma, a Pošta je ostala vlasnik 51 odsto kapitala.

Ta transakcija je bila veliki uspeh vlasti, dobijena je 1,5 milijarda nemačkih maraka, a da su pri tome svi objekti ostali u vlasništvu Pošte; novoformirani Telekom je postao zakupac poštanskih prostorija (Telekom i sada plaća nemalu zakupninu Pošti, koja upravo zahvalјujući tom novcu i danas opstaje).

Pre privatizacije NIS-a, iz tog javnog preduzeća izdvojena su dva nova, Srbijagas i Transnafta, koja su ostala u državnom vlasništvu. To nije izvedeno preterano srećno, pošto su uvoz i distribucija gasa ostali u državnim rukama, a u NIS-u su ostale bušotine za gas, pa tako Srbijagas kupuje od NIS-a sve količine gasa koje se izvlače iz nalazišta po Vojvodini. 

Inače, ta podela je izvedena na brzinu, pa se godinama posebnim odlukama Vlade vršila „raspodela imovine“ koja nije obuhvaćena prvobitnim deobnim bilansom. Na kraju, možemo zaklјučiti i da je podela NIS-a imala nekakvog smisla, jer je sámo preduzeće bilo preglomazno – obuhvatalo je dve delatnosti, naftu i gas, koje su mogle prirodno da se izdvoje.

Pritom je liberalizacijom uvoza nafte i derivata NIS prestao da bude monopolista, dok je distribucija gasa ostala monopolistička delatnost u kojoj postoji neposredni državni interes (mreža gasovoda).

Zašto država cepa velike sisteme 

Država je imala neposredan interes da radi privatizacije NIS-a i Telekoma podeli velike sisteme i da u svojim rukama zadrži deo delatnosti, koje pod monopolističkim uslovima pružaju esencijalne usluge građanima i privredi. Međutim, ostale transformacije javnih preduzeća vrše se zbog „evropskih integracija“, pošto privatizacija u najvećem broju slučajeva (bar za sada) nije na dnevnom redu.

O čemu se zapravo radi? EU želi da omogući konkurenciju oko pružanja usluga od javnog interesa; da bi se to sprovelo, insistira se na izdvajanju upravlјanja infrastrukturom u poseban pravni subjekat. Pristup infrastrukturi (preko zasebnog javnog preduzeća koje upravlјa samo infrastrukturom) tako se omogućava i raznim privatnim subjektima, što (u načelu) treba da omogući konkurenciju i dovede do nižih cena i kvalitetnijih usluga. 

Nezavisno regulatorno telo (npr. Agencija za energetiku, Direkcija za železnicu) određuje cene i uslove pristupa infrastrukturi, odnosno određuje kako funkcioniše javno preduzeće koje upravlјa infrastrukturom i način na koji privatne kompanije mogu da tome pristupe.

Privatnim kompanijama se tako (bar u principu) omogućava da ponude usluge građanima i privredi, bez monopola javnog preduzeća; preduzeće koje kontroliše infrastrukturu može samo da naplati „realne“ troškove njenog korišćenja koje određuje nezavisno regulatorno telo. 

Po tom principu je iz EPS-a još pre više od 15 godina izdvojen prenosni sistem (nekadašnji „Elektroistok“) i formirano je novo javno preduzeće Elektromreža Srbije, čime je omogućena liberalizacija tržišta struje. Pravna lica mogu da se kupuju struju od privatnog snabdevača ili od EPS-a; to je omogućeno i fizičkim licima, ali pošto je cena energije na tržištu viša od tarife EPS-a, niko od građana nije iskoristio tu mogućnost.

Monopol EPS-a je ukinut, ali to nije donelo privredi uštede, pošto je liberalizacija snabdevanja strujom dovela do rasta cena energije za industrijske potrošače. Naime, pre liberalizacije, EPS-ova cena struje za industriju u režimu fiksne tarife bila je niža od cene na regionalnoj berzi struje.

Ispostavilo se da je liberalizacija odgovarala EPS-u, kao što bi mu odgovaralo i da se liberalizuje cena koju plaćaju građani (jer je tržišna cena veća od tarife koju određuje država).

Liberalizacija snabdevanja strujom izazvala je čak i proteste vlasnika pojedinih firmi (i to onih iz EU) kod državnih organa zbog rasta cene struje. Naravno, jedan deo potrošača je počeo da kupuje struju od privatnih snabdevača, ali to su izuzetno male količine; EPS i dalјe pokriva preko 95 odsto industrijske potrošnje struje.

Šta donosi izdvajanje preduzeća

Formiranje novih preduzeća od velikih sistema pored ostalog predstavlјa i zamašan administrativni posao i podrazumeva velike troškove; potrebno je podeliti prava i obaveze preduzeća-matice po novim celinama, rasporediti zaposlene i formirati nove informacione sisteme kako bi svako novonastalo preduzeće moglo samostalno da posluje.

Dele se i poslovne prostorije; tako je na primer u velelepnoj palati NIS-a u Novom Sadu na nekoliko spratova ostao Srbijagas kao „sustanar“. U sedištu Železnica u Beogradu, zgradom upravlјaju čak četiri preduzeća (uz međusobne odnose koji nisu dobri). 

Ukoliko javno preduzeće ima obaveze, sa podelom se moraju složiti poverioci; u suprotnom oni mogu naplaćivati svoja potraživanja od svih novonastalih subjekata po principu solidarne odgovornosti. Naravno, nijedan poverilac nije volјan da preuzme rizik da se naplaćuje od novonastalog preduzeća koje ima manju imovinu od nekadašnje celine, tako da taj proces nije nimalo jednostavan. 

Posebno je komplikovano ako preduzeće ima kredite prema bankama i međunarodnim organizacijama ili vladama, pa je neophodna njihova saglasnost oko nove alokacije dugova. Na primer, EPS se upravo ovih dana „davi“ sa poveriocima pošto je iz njega izdvojena distribucija; sve dok svi poverioci ne daju pismenu saglasnost (a ne moraju), postoji mogućnost sporova usled primene principa „solidarne odgovornosti“.

Deobnim bilansom treba da se obuhvati sva imovina – to naravno zahteva određeno vreme, pa se često dešava da se prilikom na brzinu izvedene podele neka osnovna sredstva ili imovina ne obuhvate ili pogrešno alociraju, što povlači za sobom pravlјenje aneksa ugovora o deobi. Takvi postupci često traju godinama.

Između nekadašnjih „kolega” u jedinstvenom javnom preduzeću često dolazi do suparništva i svađa oko korišćenja imovine. Nije lako rasporediti zaposlene iz zajedničkih službi, jer po pravilu u svakoj podeli postoji bolјi i atraktivniji deo, gde prirodno svi žele da se nađu (kod radnika u proizvodnji nema takve dileme, oni ostaju u onoj celini gde su bili i pre podele).

Na primer, plate u EMS-u su veće od plata u EPS-u, između ostalog i zato što EMS ima monopolski položaj kao prenosni sistem koji naplaćuje usluge od svih učesnika na tržištu, pa tako sa malim brojem zaposlenih ima izuzetno dobre poslovne rezultate. 

Jedan od razloga je i to što je prilikom podele i određivanja cena međusobnih usluga EPS gore prošao od EMS-a, koji slobodno možemo reći ubira kajmak ne samo od EPS-a, nego i od regionalne trgovine strujom. S druge strane, EPS je glomazan i trpi (pored ostalog) i gubitke koje nameće država usled subvencionisanja proizvođača obnovlјivih izvora energije.

EMS nema na svojim leđima takve parazite i njegov ekonomski položaj neupredivo je lagodniji, pa zaposleni prirodno imaju veće plate.

Ekspanzija birokratije nauštrb usluga

Svako novoformirano javno preduzeće (ili kvaziakcionarsko društvo, kao u železničkom sektoru) mora da formira svoje rukovodeće strukture i prateće službe. Da navedemo samo deo onoga što se multiplikuje – kabinet direktora, računovodstvo, upravni/nadzorni odbor, javne nabavke, informisanje, interna i eksterna revizija (a i to, naravno, nije sve) da ne govorimo da je neophodno formirati posebne informacione sisteme.

Posledica je da se povećava birokratski aparat, da je upravlјanje komplikovanije pošto se između delova nekadašnje jedinstvene firme često javlјaju sporovi, što naravno povlači i povećane troškove.

Poseban trošak predstavlјa izrada zasebnih informacionih sistema; svako novonastalo preduzeće mora da formira sopstveni IT sektor (računarska mreža, serveri, baza podataka, softver za računovodstvo i upravlјanje). To podrazumeva i nabavku odgovarajuće opreme i softvera, i ti troškovi često iznose po više miliona evra i to u nekoliko godina.

Ne treba zanemariti ni zametan posao oko regulisanja odnosa unutar nekada jedinstvenog sistema (ne samo korišćenje zajedničke imovine), odnosno plaćanja za usluge koje pružaju jedni drugima, kao ni (bezbrojne) tehničke detalјe.

„Nezavisni regulator“ je dužan da propiše opšte uslove poslovanja koji važe za novonastala preduzeća, ali mnogobrojne sporne situacije na kraju rešavaju nekadašnje „kolege”, u odnosima koji često nisu baš prijatelјski (to ponekad pomalo podseća na razvod braka, gde obe strane smatraju da su oštećene).

Kod podele preduzeća neophodno je potpisati i kolektivne ugovore sa zaposlenima u novonastalim subjektima. To često ne ide lako, pošto sindikati insistiraju da svi zaposleni nekadašnjeg jedinstvenog preduzeća  i posle podele zadrže iste plate i uslove rada, iako je jasno da će neka preduzeća bolјe poslovati i biti profitabilnija, pa je logično i da imaju bolјe plate. 

Kod poslednje podele EPS-a, kada je distribucija izdvojena u posebno preduzeće, država je prihvatila zahteve sindikata za identičnim kolektivnim ugovorima u oba dela preduzeća, pa se postavlјa i pitanje čemu uopšte podela, ako uslovi rada i plate ne zavise od rezultata poslovanja?

• Nastavak u sledećem broju