Kad ne znaš šta ćeš, donesi strategiju

Država je ponovo donela Strategiju upravljanja državnim preduzećima. Dosad je doneto oko 200 strategija i nijedna nije sprovedena. Šta bi moglo da nas navede na optimizam da će baš ova da se sprovede, i da li će bunar bez dna u vidu javnih preduzeća da bude sređen, ili zatrpan, zavisi od toga kako se gleda na taj problem koji može ponovo da postane velika pretnja budžetu Srbije

Za poslednjih skoro pa deset godina srpska vlast je uspela da povuče neke prilično nepopularne poteze – smanjene su penzije i plate u javnom sektoru, povećani skoro svi porezi koji su se mogli povećati, počela je naplata i onima koji ih nikad nisu plaćali, zamrzla je zapošljavanje u javnom sektoru, ali nije uspela da dovede u red javna i državna preduzeća. 

Još od stend-baj aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom 2014. godine, pa još i pre, od 2012. godine kada je donet Zakon o javnom preduzećima, sređivanje preduzeća u državnom vlasništvu propagirano je kao jedan od osnovnih ciljeva, što nije ni čudo s obzirom na to da su dugovi koje su pravila javna preduzeća mrcvarili javne finansije dok javni dug nije dospeo do preko 70 odsto BDP-a. 

Međutim, propagiranje je jedno, ali sprovođenje ovih namera nešto sasvim drugo. Istina, od 2014. godine nastao je preokret u finansijskim rezultatima javnih preduzeća i iz gubitka su kao grupa prešli u plus, pre svega jer se više nije moglo tolerisati neplaćanje obaveza od strane preduzeća u restrukturiranju i drugih državnih institucija, ali i zbog ekonomskih okolnosti kao što su rekordno niske kamatne stope i privredni rast. 

Ovo je trajalo kratko i već 2019. godine javna preduzeća se vraćaju u gubitaše (ukupno gledano). U međuvremenu, sve ono što je odmah detektovano kao problem, a to je upliv politike u upravljanje državnim preduzećima, uvođenje korporativizacije i profesionalnog upravljanja, nije promenjeno. 

Ovih dana, Vlada Srbije je „prvi put“ usvojila Strategiju državnog vlasništva i upravljanja privrednim subjektima koji su u vlasništvu Republike Srbije za period od 2021. do 2027. godine. Na donošenje ove strategija država se obavezala krajem 2019. godine i to u jednoj od revizija programa sa MMF-om, slično kao i pet godina ranije. 

U međuvremenu na strategiji je radila i Evropska banka za obnovu i razvoj, a Vlada je 1. aprila usvojila ovu strategiju prema kojoj će do 2027. godine upravljanje državnim, dakle ne samo javnim preduzećima, biti potpuno zakonski uređeno, centralizovano, a sama preduzeća korporativizovana u skladu sa svetskom praksom. Za razliku od situacije koja traje već dve decenije, da je svako ministarstvo kao feud sa pripadajućim javnim preduzećima, plan je da za sva preduzeća u vlasništvu države odgovara Ministarstvo privrede (osim energetskih preduzeća koja ostaju pod Ministarstvom energetike i preduzeća iz namenskog sektora). 

U ovom ministarstvu za Novu ekonomiju kažu da je Strategijom predviđeno „uspostavljanje centralizovanog sistema upravljanja privrednim subjektima, a utvrđeno je da Ministarstvo privrede obavlja centralizovanu vlasničku funkciju, osim u slučajevima kada to zahtevaju obaveze preuzete međunarodnim aktima“. Dalje, dolazimo do toga da je Strategija samo početni korak, a da tek treba preduzeti konkretne korake, pre svega popisati sve privredne subjekte u kojima država ima vlasništvo.

„Ministarstvo će razviti i uspostaviti vlasničku politiku koja će definisati opravdanje i svrhu državnog vlasništva, ciljeve državnog vlasništva, ulogu države u korporativnom upravljanju društvima u kojim je država član, kao i način na koji će država implementirati svoju vlasničku politiku. Cilj Strategije, koja je prvi put usvojena u Srbiji, jeste da se održivim i efikasnim upravljanjem privrednim subjektima sprovede njihova reforma, poveća korist od državnog vlasništva za državu i građane i zaštite opšti interesi države“, navode u Ministarstvu privrede.

Nakon Strategije, do kraja juna treba da se donesu akcioni planovi, a u tome će kao i u pisanju Strategije, pomagati konsultanti EBRD-a.

„Akcioni plan će dati dalje detalje u vezi sa aktivnostima Ministarstva privrede, kako bi se sproveli ciljevi Strategije – centralizacija vlasništva najvećeg dela državnih preduzeća pod Ministarstvom privrede, razvoj usklađenog pravnog okvira za sva državna preduzeća i jačanje njihovog upravljanja. Restrukturiranje državnih preduzeća i unapređenje upravljanja je ključni deo reforme za koju je Vlada Srbije preuzela obavezu da sprovede u okviru IPC instrumenta sa MMF-om“, kažu u EBRD-u.

U ovom trenutku ne postoji tačna evidencija u koliko sve preduzeća država ima vlasništvo, ali prema preliminarnim podacima na osnovu kojih je rađena Strategija, Republika Srbija ima 270 aktivnih privrednih subjekata (ovde nisu uračunata pokrajinska i lokalna preduzeća). Među njima ima javnih preduzeća (25), akcionarskih društava (82) i društava sa ograničenom odgovornošću (157). Prema Strategiji, ideja je da se svi oni transformišu u AD i DOO preduzeća, dakle da javna preduzeća prestanu da postoje, kako bi svi bili obuhvaćeni jedinstvenim zakonskim propisima. Takođe, država će morati da odluči šta želi od državnih preduzeća, a ona koja ne ispunjavaju ciljeve će da privatizuje.

Sledeći korak je uspostavljanje centralnog nadzora nad poslovanjem državnih preduzeća, kao što je na primer u Sloveniji ili Finskoj. Na kraju, cilj je da se uspostavi korporativno upravljanje u preduzećima kako bi se došlo do efikasnijeg poslovanja. Tako se, recimo, daju preporuke u vezi sa izborom članova upravljačkih tela, odbora i direktora. Međutim, u Strategiji se ne odgovara na čini se ključno pitanje – kako naterati državu da poštuje zakone. I sada postoji zakonski uređen način izbora direktora javnih preduzeća i ograničenje da vršilac dužnosti može biti samo do godinu dana, pa opet imamo v. d. direktora javnih preduzeća i po pet i više godina. 

Takođe, ne vidi se kako iz upravljanja državnim preduzećima izbaciti političke kadrove i samim tim sprečiti predstave kakve što su pre koji mesec izvodili ministarka energetike Zorana Mihajlović i direktor Srbijagasa Dušan Bajatović, kada ga je uz pratnju obezbeđenja izbacila sa sastanka, jer nije poveo saradnike. 

Do sada je usvojeno na desetine i stotine strategija, ali sprovedena nije nijedna. Profesor Ljubomir Madžar podseća da ih sad već ima oko 200, a da su sve ostale mrtvo slovo na papiru.

„Meni se čini da je ovo izbor između dve loše varijante. Prva je da država centralizuje upravljanje javnim preduzećima, što vodi birokratizaciji, a onda je teško doći do efikasnosti. Druga varijanta, da se decentralizuje, pa da miševi okolo glođu bez ikakve kontrole, čini se da je još gora. Onda imamo situaciju da država mora da smanjuje penzije i plate da bi zaustavila javni dug, a EPS povećava plate i nikom ništa. Čini se da država nema kapaciteta da kontroliše velike firme i da je uglavnom nemoćna u odnosu na njih. Ovu strategiju vidim kao pokušaj da se ograniči bahato ponašanje i rasipanje sredstava, a da li će uspeti, videćemo“, zaključuje Madžar.

Zahvaljujući pomenutim merama fiskalne konsolidacije i restrukturisanja železničkih javnih preduzeća, ukupan broj zaposlenih u 22 velika republička javna preduzeća je u periodu od 2015. do 2019. godine smanjen za 11,8 odsto ili za 11.432 zaposlena. Međutim, u 2019. godini performanse javnih preduzeća značajno se pogoršavaju i kvalitativno i kvantitativno. Analiza Edvarda Jakopina objavljena u MAT-u pokazuje da se u tih pet godina, od 2015. do 2019. godine, pogoršalo stanje javnih preduzeća u odnosu na prosek privrede. Iako je recimo produktivnost 22 izabrana velika javna preduzeća veća od proseka privrede, ona je opadala poslednjih pet godina, dok se jaz rentabilnosti u odnosu na ostatak privrede produbljuje. Oba pokazatelja likvidnosti su dvostruko niža od prosečnih u privredi i istovremeno svi  pokazatelji profitabilnosti su pogoršani. 

„Dok je na nivou privrede stopa prinosa na poslovnu imovinu (ROA) povećana skoro dvostruko (sa 1,56% na 3,05%), a stopa prinosa na sopstveni kapital (ROE) povećana četiri puta (sa 1,65% na 6,61%), u grupaciji 22 javna preduzeća registrovan je pad ROA (sa 0,97% na -0,25%) i ROE (0,64% na -0,95%). Posebno zabrinjava pad kvalitativnih performansi u dva ključna preduzeća JP EPS i „Telekom Srbija“ a.d. 2018-2019“, navodi se u ovoj analizi. 

Poslednjih pet godina privrednog rasta i niskih kamatnih stopa privreda je iskoristila da se razdužuje, a za to vreme javna preduzeća su povećavala dugove. Ukupne obaveze ove 22 kompanije dostigle su 11,3 milijarde evra, jednu sedminu svih obaveza u celoj privredi. Najviše opterećeni neto dugom u 2019. godini (još nisu objavljeni bilansi za 2020) su Telekom Srbija sa 1,2 milijarde evra, JP Putevi Srbije sa milijardom, EPS sa 866 miliona i Železnice Srbije sa 550 miliona evra.

U tom istom periodu ova 22 javnih preduzeća dobila su od države 772 miliona evra subvencija, više od polovine ukupnih subvencija dodeljenih privredi. Najviše klasičnih subvencija otišlo je železničkim preduzećima, a najviše subvencija za kapitalne investicije uplaćeno je JP Putevi Srbije.

„Od ukupnih subvencija usmerenih ka 22 javna preduzeća u iznosu od 260,8 miliona evra u 2019, najviše sredstava je usmereno u železnička: Infrastrukturu železnice Srbije a. d. (83,4 miliona evra) i Srbija voz (30,8 miliona evra), zatim u JP PEU Resavica (40,8 miliona evra) i vodoprivredna javna preduzeća na republičkom i pokrajinskom nivou (23,9 miliona i 34,6 miliona evra). Treba napomenuti da su primaoci subvencija i JP EPS, 19 miliona evra u 2019. i JP Srbijagas (11 miliona evra)“, navodi se u analizi. 

Kako se kreće situacija poslednjih pet godina, izgleda da je poslednji voz za rešavanje pitanja javnih preduzeća pre nego što opet postanu pretnja za budžet. Milojko Arsić, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, ističe da bi od ove strategije i moglo biti nešto jer je šest godina dug period, ali razlozi zbog kojih su propale i sve prethodne reforme ostaju i dalje.

„Tu su veliki otpori interesnih grupa, a to su pre svega vladajuće stranke ili sada vladajuća stranka. Javna preduzeća su se uvek koristila za finansiranje stranaka, zapošljavanja… Druga grupa kojoj ne odgovaraju reforme su privilegovani biznismeni koji imaju profitabilne poslove sa javnim preduzećima. I na kraju, tu su zaposleni u određenom broju slučajeva zato što u javnim preduzećima imaju mnogo više plate za isti posao nego u privatnom sektoru. Pa se onda u neka javna preduzeća zapošljavaju čitave porodice, tako da postoji odnos kao prema samoupravnom preduzeću. Problem je da se to sve preseče, ali i to što se ne primenjuje zakon, pa su neformalni kanali jači od formalnih institucija“, objašnjava on. 

Problem je znao da bude i odnos države prema javnim preduzećima. Recimo, podseća Arsić, u fiskalnoj konsolidaciji morala su da uplaćuju dividendu državi iako je u budžetu bio suficit, a mogao je biti blagi deficit.

„Rekao je predsednik jednom da je bolje da daju u budžet, jer ko zna na šta bi taj novac potrošili. I verovatno je u pravu, ali onda treba promeniti te ljude na čelu preduzeća“, zaključuje Arsić.

Strategija se najviše poziva na OECD preporuke za korporativno upravljanje i većina preporuka je na mestu, ali postavlja se pitanje da li su političke elite spremne da se odreknu plena u vidu javnih resursa i javnih preduzeća. Još samo da vidimo šta će od svega ovog biti 2027. godine.